II SA/Go 243/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.), Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia podmiotów, w których wykonywana jest kara ograniczenia wolności oraz praca społecznie użyteczna oddala skargę. Uchwałą Nr IV/022/07 z dnia [...] stycznia 2007 roku w sprawie wyznaczenia podmiotów w których wykonywana jest kara ograniczenia wolności oraz praca społecznie użyteczna Rada Miejska wyznaczyła min. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej- Spółka z o.o jako podmiot , który na terenie Gminy obowiązany jest do przyjęcia skazanych w celu wykonywania nieodpłatnej kontrolowanej pracy na cele społeczne oraz pracy społecznie użytecznej orzeczonej w zamian nieściągalnej grzywny. Uchwała została podjęta 12 głosami "za" w obecności 12 radnych Gminy. Jako podstawa prawna uchwały wskazane zostały przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 2004 roku w sprawie podmiotów w których wykonywana jest kara ograniczenia wolności oraz praca społecznie użyteczna ( Dz.U. z 2004 roku , Nr 56, poz. 544 ). Uchwała została podjęta po sporządzeniu przez Prezesa Sądu Rejonowego opinii co do potrzeb tego Sądu w zakresie wykonywania pracy przez skazanych. Pismem z dnia [...] lutego 2007 roku zarząd Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej – Spółka z o.o. wezwał Radę Miejską do zmiany uchwały z dnia [...] stycznia 2007 roku wskazując, iż narusza ona w istotny sposób interes spółki poprzez nałożenia na nią obowiązków określonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 marca 2004 roku w sprawie podmiotów w których wykonywana jest kara ograniczenia wolności oraz praca społecznie użyteczna. Do wezwania zarządu spółki Rada Miejska odniosła się na sesji w dniu [...] lutego 2007 roku zajmując stanowisko Nr [...] w którym "nie przychyliła się" do wezwania z [...] lutego 2007 roku, o czym pismem z dnia [...] lutego 2007 roku, doręczonym w dniu [...] marca, powiadomiła spółkę. W dniu [...] marca 2007 roku Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej – Spółka z o.o. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wskazaną uchwałę. Skarżąca spółka domagała się uchylenia wskazanej uchwały w części wyznaczającej ją jako podmiot obowiązany do przyjęcia skazanych w celu wykonywania nieodpłatnej dozorowanej pracy na cele społeczne oraz pracy społecznie użytecznej i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, iż zaskarżoną uchwałą Rada Miejska nałożyła na spółkę obowiązek przyjmowania skazanych do pracy mimo, iż nie wyraziła ona na to zgody, a nawet sprzeciwiała się takiemu wyznaczeniu. Podnosiła, iż Gmina ma 85 % udziałów w spółce i z tego faktu wywodzi, iż jest jej "organem założycielskim" w rozumieniu przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 23 marca 2004 roku. W odpowiedzi na skargę, reprezentujący Gminę, Burmistrz domagał się odrzucenia skargi. Wywodził, iż spółka wyznaczona została jako podmiot zobowiązany do przyjęcia skazanych na podstawie przepisu § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 marca 2004 roku, zaś Gmina jest w stosunku do spółki organem założycielskim, co wynika z aktu notarialnego Rep. [...]. Wskazywał, iż Urząd Wojewódzki jako organ nadzoru nie znalazł podstaw do uchylenia kwestionowanej uchwały. Na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 roku pełnomocnik skarżącej spółki dodatkowo wywodził, iż spółka, działając na podstawie Kodeksu spółek handlowych, jest odrębnym od Gminy podmiotem i nie ma organu założycielskiego. Powoływał się również na fakt, iż spółka nie ma możliwości zatrudniania skazanych, borykając się z trudnościami w zapewnieniu pracy swym pracownikom. Pełnomocnik Gminy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i przyznał, iż Gmina posiada w skarżącej spółce 85 % udziałów, a pozostałych 15 % należy do pracowników spółki. Podstawą utworzenia skarżącej spółki był akt założycielski spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, sporządzony w dniu [...] stycznia 1992 roku w formie aktu notarialnego Rep. [...] w Państwowym Biurze Notarialnym. Wynika z niego, iż Gmina przekształciła Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością działającą pod firmą "PGKiM - spółka z ograniczoną odpowiedzialnością " w oparciu o przepisy kodeksu handlowego i ustawy z dnia 12 lipca 1990 roku o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych ( Dz. U. Nr 51 poz. 298 ). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga podlegała oddaleniu . Stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku ( tekst jednolity Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia ona wymogi formalne jej dopuszczalności. W sprawie niniejszej tymi wymogami było: 1/ zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2/ wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, 3/ zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu. Skarżąca spółka zaskarżyła do Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej dotyczącą wyznaczenia podmiotów w których wykonywania jest kara ograniczenia wolności. Ze względu na przedmiot uchwały można ją zaliczyć do katalogu spraw z zakresu administracji publicznej gdyż znajduje oparcie w przepisie rangi ustawowej i nie ma charakteru cywilnoprawnego. Spółka przed wniesieniem skargi dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...] lutego 2007 roku, na które otrzymała odpowiedź w postaci stanowiska Rady Miejskiej Nr [...], doręczonym jej w dniu 1 marca 2007 roku ( jak wynika z daty wpływu na tym piśmie). Skarga stosownie do przepisu art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływanej jako ppsa ) wniesiona została za pośrednictwem organu którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi w dniu 16 marca 2007roku, co skutkuje uznaniem, iż trzydziestodniowy termin do jej wniesienia o jakim mowa w przepisie art. 53 § 2 ppsa został zachowany. Tym samym, w ocenie Sądu, wymogi formalne skargi zostały spełnione, a skarga podlegała kognicji sądu administracyjnego. Rozpoznając skargę wniesioną na podstawie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w następnej kolejności Sąd miał obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymowanym do wniesienia skargi jest "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Podstawą zaskarżenia uchwały jest więc jej niezgodność z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób ( np. ma siedzibę na terenie gminy ). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także , zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. W ocenie Sądu skarżąca spółka wykazała swój interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały. Wyznaczenie spółki – na podstawie przedmiotowej uchwały - jako jednego z podmiotów w których wykonywana jest kara ograniczenia wolności - nakłada na spółkę szereg obowiązków sprecyzowanych szczegółowo w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 23 marca 2004 roku w sprawie podmiotów w których wykonywana jest kara ograniczenia wolności oraz praca społecznie użyteczna obligujących ją m.in. do przyjęcia skazanych do pracy, poddania badaniom lekarskim w celu ustalenia ich zdolności do pracy na określonych stanowiskach, zapoznania z przepisami w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz przestrzegania porządku i dyscypliny pracy, zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, przydziału środków ochrony indywidualnej , odzieży i obuwia roboczego, ubezpieczenia skazanych od następstw nieszczęśliwych wypadków i od odpowiedzialności cywilnej, przydzielenia pracy, wyznaczenia pracownika odpowiedzialnego za organizację i kontrolowanie pracy skazanych, informowania kuratora sądowego o okolicznościach wskazanych w rozporządzeniu, prowadzenia ewidencji prac wykonywanych przez skazanych oraz ustalania ich wartości i in. Charakter i zakres nałożonych na spółkę obowiązków niewątpliwie kształtuje jej sytuację prawną . Uznając, iż skarżąca ma legitymację skargową jak też, że skarga spełnia wymogi formalne Sąd zobligowany był do oceny jej merytorycznej zasadności. W ocenie Sądu istota sprawy sprowadza się do kwestii czy Rada Miejska może być uznana za "właściwy organ samorządu terytorialnego będący organem założycielskim" dla skarżącej spółki i konsekwencji czy spółka może być wyznaczona jako podmiot w którym wykonywania jest kara ograniczenia wolności . Zgodnie z przepisem art. 56 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku - Kodeks Karny wykonawczy (Dz.U. z 1997, Nr 90 poz. 557 ze zm. ) w razie orzeczenia kary ograniczenia wolności sąd przesyła odpis orzeczenia podmiotowi zatrudniającemu wskazanemu przez właściwy organ samorządu terytorialnego, który jest organem założycielskim dla tego podmiotu, bądź wskazanemu przez sąd innemu zakładowi pracy, placówce służby zdrowia lub opieki społecznej, instytucji albo organizacji niosącej pomoc charytatywną, względnie reprezentującej społeczność lokalną. Stosownie zaś do przepisu art. 58 § 3 Kkw Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, tryb wyznaczania przez właściwy organ samorządu terytorialnego podmiotów, w których wykonywana jest kara ograniczenia wolności oraz praca, o której mowa w art. 45 § 1, uwzględniając w szczególności obowiązki zakładów, podmiotów, placówek, instytucji i organizacji, o których mowa w art. 56 § 1, w zakresie wykonywania tej kary i pracy, ubezpieczenia skazanych, oraz szczegółowe zasady gospodarowania środkami uzyskanymi z wykonywania tej kary i pracy, jak również szczegółowe zasady wynagradzania wyznaczonych pracowników, o których mowa w § 1. W oparciu o tę delegację ustawową w dniu 23 marca 2004 roku wydane zostało już powoływane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 marca 2004 roku w sprawie podmiotów w których wykonywana jest kara ograniczenia wolności oraz praca społecznie użyteczna. W myśl §1 ust. 1 rozporządzenie reguluje tryb wyznaczania przez właściwy organ samorządu terytorialnego podmiotów, w których wykonywana jest kara ograniczenia wolności oraz praca społecznie użyteczna, obowiązki tych podmiotów oraz wskazanych za ich zgodą przez sąd innych zakładów pracy, placówek służby zdrowia lub opieki społecznej, instytucji i organizacji niosących pomoc charytatywną, względnie reprezentujących społeczność lokalną, w zakresie wykonywania tej kary i pracy, ubezpieczenia skazanych, a także szczegółowe zasady gospodarowania środkami uzyskanymi z wykonywania tej kary i pracy, jak również szczegółowe zasady wynagradzania wyznaczonych pracowników odpowiedzialnych za organizowanie pracy skazanych i jej przebieg. Stosownie zaś do ust. 2 ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o "podmiocie", należy przez to rozumieć podmiot wyznaczony przez właściwy organ samorządu terytorialnego będący dla niego organem założycielskim, obowiązany do przyjęcia skazanych w celu wykonania nieodpłatnej kontrolowanej pracy na cele społeczne oraz pracy społecznie użytecznej orzeczonej w zamian nieściągalnej grzywny, zwanej dalej "pracą". Zgodnie z § 3 właściwy organ samorządu terytorialnego wyznacza podmioty uwzględniając opinię prezesa sądu rejonowego o której mowa w § 2 . Stosownie do przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) gmina w celu wykonywania zadań własnych i zleconych może tworzyć jednostki organizacyjne. Wskazać przy tym należy, że gminne jednostki organizacyjne mogą przybierać różne formy prawne. Mogą pozostawać w strukturze gminy, będąc jednostkami prawnie niewyodrębnionymi lub poza tą strukturą jako jednostki prawnie wyodrębnione. W szczególności jednostkami organizacyjnymi gminy mogą być podmioty działające w formie spółek handlowych, zakładów budżetowych czy jednostek budżetowych, a także fundacji, stowarzyszeń, spółdzielni. Mogą być tworzone wyłącznie przez gminę lub wspólnie z innymi podmiotami również niekomunalnymi. Szczególnym rodzajem komunalnych jednostek organizacyjnych są gminne osoby prawne np. komunalne spółki handlowe. Ich specyfiką jest to, że jako spółki handlowe mają osobowość prawną czym różnią się od innych jednostek organizacyjnych gminy ( np. jednostek budżetowych czy zakładów budżetowych ). Kolejną cechą specyficzną dla nich jest to, że możliwość prowadzenia przez nie działalności gospodarczej jest ograniczona przez regulacje zawarte w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej ( Dz. U. z 1997, Nr 9 . poz. 43 ze zm.) Tworzenie gminnych jednostek organizacyjnych jak również ich likwidowanie i reorganizacja oraz wyposażanie w majątek następuje w oparciu o uchwałę rady gminy . Stosownie do przepisu art. 9 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy tworzenie i przystępowanie do spółek oraz rozwiązywanie i występowanie z nich ( lit. f ) oraz tworzenie likwidacja, reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażanie ich w majątek. Natomiast zgodnie z punktem 15 ust. 2 art. 18 tej ustawy do wyłącznej kompetencji rady gminy należy też stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do jej kompetencji. Jak wynika z aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1992 roku, stanowiącego akt założycielski skarżącej spółki powstała ona w wyniku przekształcenia przez Gminę przedsiębiorstwa komunalnego tj. Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością przy czym nastąpiło to w oparciu o przepisy kodeksu handlowego i ustawy z dnia 12 lipca 1990 roku o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych ( Dz. U. Nr 51 poz. 298 ) zgodnie z którą jej przepisy stosuje się też do prywatyzacji przedsiębiorstw komunalnych ( art. 45 § 1 tej ustawy ). Spółka została utworzona przez Gminę, która objęła w niej wszystkie udziały. Utworzenie jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością przez gminę oznacza co prawda powołanie w pełni samodzielnego podmiotu jednakże daje możliwość samodzielnego kierowania działalnością spółki poprzez uchwały jej organów, co wynika z faktu, iż funkcję zgromadzenia wspólników pełni organ wykonawczy gminy ( art. 12 pkt 4 ustawy o gospodarce komunalnej ). Na dzień podejmowania uchwały udziały Gminy w skarżącej spółce wynosiły 85 %. W ocenie Sądu uznanie spółki kapitałowej za gminną osobę prawną następuje nie tylko w sytuacji, gdy gmina jest jedynym udziałowcem w spółce, ale także w sytuacji gdy jednostka samorządu terytorialnego ( gmina ) posiada w spółce o kapitale mieszanym ponad 50 % udziałów lub akcji. W takiej bowiem sytuacji gmina ( reprezentowana w spółce przez organ wykonawczy ) nadal zachowuje wpływ na działalność spółki tak jak w spółce z wyłącznym udziałem gminy. Z wyżej przytoczonych względów , zdaniem Sądu, można uznać, iż Rada Miejska, jako organ stanowiący Gminy, była uprawniona do wyznaczenia skarżącej spółki jako podmiotu o którym mowa w Rozporządzeniu z dnia 23 marca 2004 roku ze względu na możliwość przypisania jej przymiotu organu założycielskiego spółki w rozumieniu tego rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, iż nie ma faktycznych możliwości przyjmowania skazanych do wykonywania pracy ze względu na trudności z jej zapewnieniem własnym pracownikom, to nie jest to okoliczność mogąca mieć wpływ na ocenę zgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Również zarzut, iż spółka została wyznaczona jako podmiot w którym ma być wykonywana kara ograniczenia wolności bez jej zgody, a nawet przy zgłaszanym przez nią sprzeciwie nie mógł być uwzględniony . W świetle powoływanego rozporządzenia wyznaczenie w rozumieniu § 1 rozporządzenia nie jest uzależnione od wyrażenia zgody przez wyznaczany podmiot. Warunek wyrażenia zgody dotyczy bowiem jedynie podmiotów o jakich mowa w § 13 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z nim przepisy § 4 -12 rozporządzenia stosuje się odpowiednio do innych ( niż wskazane w § 1 ) zakładów pracy, placówek służby zdrowia lub opieki społecznej i instytucji albo organizacji niosących pomoc charytatywną, względnie reprezentujących społeczność lokalną, wskazanych przez sąd za ich zgodą wyrażoną na piśmie. Z tych przyczyn na podstawie przepisu art. 151 ustawy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzeczono jak w sentencji.