I OW 10/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Małgorzata Pocztarek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w G. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku Prezydenta m.st. Warszawy o stwierdzenie nieważności decyzji o wydaniu J.Z. prawa jazdy kat. A i B postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jako organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wydaniu prawa jazdy J. Z. Wnioskiem z dnia 7 lutego 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm./, wniosło o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w G., w sprawie z wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 czerwca 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o wydaniu J. Z. prawa jazdy kategorii A i B. Jako uzasadnienie zgłoszonego żądania organ podał, iż przedmiotem wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy jest decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia 29 maja 1995 r. o wydaniu prawa jazdy kategori A, B, C, C+E (o numerze 75/95), obarczona kwalifikowaną wadą, polegającą na rażącym naruszeniu prawa. Do załatwienia takiej sprawy właściwym organem wyższego stopnia - w rozumieniu art. 157 § 1 kpa - jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., co dodatkowo znajduje potwierdzenie w § 1 pkt. 11 lit. a) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie właściwości samorządowych kolegiów odowławczych (Dz. U. Nr 198 poz. 1925). W konsekwencji niezasadne jest powoływanie się przez SKO w G. (w uzasadnieniu postanowienia z dnia 30 listopada 2006 r., Nr [...] o przekazaniu sprawy w trybie art. 65 § 1 kpa) na art. 21 § 1 pkt. 3 kpa, jako podstawę właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta S. (powiat s.). Zdaniem SKO w Warszawie przepis ten – odwołujący się do miejsca zamieszkania strony postępowania - znajduje zastosowanie do określenia właściwości w danej sprawie, nie zaś do właściwości w określonej instancji. Stąd SKO w Warszawie wniosło o ustalenie, że organem właściwym w sprawie jest SKO w G. W odpowiedzi z dnia 3 kwietnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o wyznaczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, jako właściwego organu do rozpoznania wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 czerwca 2006 r. Wskazano, iż J. Z. – strona postępowania - mieszka obecnie w Warszawie, przy ul. J. W konsekwencji, stosownie do art. 21 § 1 pkt. 3 kpa właściwym organem do załatwienia sprawy jest SKO w Warszawie. SKO w G. powołało się w tym zakresie na pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 3 lipca 2002 r. (sygn. II SA 2248/01, opubl. OSP 2003 r. z 11 poz. 137), w którym Sąd stwierdził, iż "w sprawach dotyczących prawa jazdy, przy określaniu właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych brać należy pod uwagę powiat, w którym aktualnie zamieszkuje strona". Jak wynika ponadto z powoływanych przez SKO w G. poglądów doktryny właściwość miejscowa organu, o której jest mowa w art. 21 § 1 pkt. 3 kpa obowiązuje w tego rodzaju sprawach również w odniesieniu do trybów nadzwyczajnych, w tym także stwierdzania nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego / tekst jedn. DzU z 2000 r Nr 98 poz.1071 ze zm/ jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej, który ma załatwić określoną sprawę jest ustalenie przezeń zakresu swojej właściwości, w tym właściwości rzeczowej. Ma to zasadnicze znaczenie, bowiem wydana wskutek naruszenia przepisów o właściwości decyzja administracyjna jest dotknięta kwalifikowaną wadą, która powoduje stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 1 kpa. Skutek ten wskazywał NSA od początku swojej działalności, gdyż w uzasadnieniu wyroku wydanym z dnia 7 października 1982 r. (sygn. II SA 1119/82, opubl. ONSA 1982 r., Nr 2 poz. 95) przyjete zostało, iż "w myśl art. 156. § 1 pkt 1 kpa naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ adminiostracji publicznej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność jej merytorycznego rozstrzygnięcia". Pogląd ten – wobec braku zmiany treści przepisów w tym zakresie - w ocenie NSA pozostaje wciąż aktualny. Podkreślić wypada przy tym, że o ile określenie właściwości rzeczowej następuje na podstawie przepisów odrębnych, odnoszących się do spraw określonych co do ich rodzaju, które są przypisane do zakresu jego działania (o czym stanowi się w art. 20 kpa), o tyle przy ustalaniu zakresu właściwości miejscowej oraz instancyjnej w pierwszej kolejności stosuje się przepisy szczególne zawarte w ustawach odrębnych, a dopiero w ich braku (zgodnie z zasadą subsydiarności) przyjmuje się za podstawę przepisy kpa. NSA podziela w tym zakresie pogląd prawny wyrażony przez J. Borkowskiego w glosie do postanowienia NSA z 3 lipca 2002 r. (opubl. OSP z 2003 r., Nr 11 s. 570 i n.), zgodnie z którym pomimo, iż art. 21 kpa nie zastrzega wprost pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, to rządzić tym zagadnieniem winna ogólna zasada dotycząca mocy prawnej przepisów szczególnych ustawy późniejszej. Ponadto autor słusznie zauważył, że np. w art. 127 § 2 kpa ustawodawca wprost postanowił o pierwszeństwie przepisów ustaw odrębnych. Jak już wspomnaino zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Odnosi się to do wszystkich stadiów postępowania. W sytuacji więc, gdy organ właściwy stał się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy, np. strona zmieniła miejsce zamieszkania, organ ten powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla miejsca zamieszkania strony (por. A. Wróbel (w): M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 168). W świetle tego co zostało dotychczas powiedziane, w pierwszym rzędzie konieczne jest przeanalizowanie art. 97 ust.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.) .Wskazuje on , iż w sprawie wydawania dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdem właściwy jest starosta ze względu na miejsce zamieszkania strony. Zakres pojęcia "sprawy wydawania dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdem" należy przy tym rozumieć całościowo – tak jak postuluje to powoływany już J. Borkowski – tj. jako obejmującą każde stadium, w tym także tryby nadzwyczajne (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności wydanej decyzji). Takie rozumienie art. 97 ust. 1 ustawy z 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, przesądza o tym, iż w zakresie spraw związanych z wydawaniem dokumentów uprawniajacych do kierowania pojazdami mechanicznymi mamy do czynienia z – sankcjonowanym przepisami prawa materialnego – określającymi właściwość organu według obecnego miejsca zamieszkania strony.. Ratio legis takiej konstrukcji prawnej polega na zapobieganiu przez ustawodawcę sytuacjom, w których osoby, którym dokument prawa jazdy został wydany, a które po jakimś czasie zmieniły miejsce zamieszkania – miałyby poważne trudności w aktywnym uczestnictwie w postępowaniu (mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności wydanej decyzji), prowadzonym przez organ wyższego stopnia, nad organem, który przestał być już miejscowo właściwy w rozumieniu art. 97 ust. 1 prawa o ruchu drogowym. Reasumując, biorąc pod uwagę , iż w niniejszej sprawie miejscem zamieszkania p. Józefa Ziemiańskiego jest miasto Warszawa, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest zgodnie z art.97 ust.1 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z § 1 pkt 7 f rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 1999r w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych / tekst jedn. DzU 2003r r 198 poz.1925/ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Stąd NSA orzekł jak w sentencji postanowienia z mocy art. 4 w zw. z art. 15 ( 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.