IV SA/Wa 413/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), asesor WSA Marta Laskowska, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A. Spółdzielni Pracy [...] w C. w likwidacji na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń w sprawie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] października 2000 r. Nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności oraz stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r. znak [...]; 2. w pozostałej części skargę oddala. Decyzją z dnia [...] października 2000 roku, Nr [...] Minister Gospodarki stwierdził nieważność: 1. Zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 roku, znak: [...] w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: W. w C., ul. [...], w części dotyczącej nieruchomości. 2. Orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 roku, znak: [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: W. w C., ul. [...], w części dotyczącej nieruchomości oraz, że 1. Zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 roku, znak: [...] w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: W. w C., ul. [...], w części dotyczącej mienia ruchomego wchodzącego w skład powyższego przedsiębiorstwa. 2. Orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 roku, znak: [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: W. w C., ul. [...], w części dotyczącej mienia ruchomego wchodzącego w skład powyższego przedsiębiorstwa zostały wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Minister Gospodarki stwierdził, że od 1945 roku W. G. w C. w budynkach przy ul. [...], prowadził przedsiębiorstwo zajmujące się garbowaniem skór, a w późniejszym okresie również produkcją barwników. Przedsiębiorstwo to funkcjonowało do grudnia 1949 roku, kiedy to właściciel zaprzestał produkcji i na podstawie umowy przekazał składniki przedsiębiorstw w używanie [...] Spółdzielni Wydawniczej "P." w W. Wytwórnia Chemiczna W. G. została 11 marca 1950 roku wykreślona z rejestru handlowego (Dział A. nr[...]). 1 Minister Przemysłu Drobnego i Rzemiosła zarządzeniem z [...] czerwca 1951 roku (Sygn. [...]) ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad nieistniejącym już wówczas przedsiębiorstwem "W." w C., ul. [...]. Orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości (z dnia [...] marca 1963 roku) stwierdzono przejście z mocy prawa (ustawa z 25 lutego 1958 roku o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym Dz. U. nr 11 poz. 379) na własność Państwa przedsiębiorstwa W. w C., ul. [...] (obecnie [...]) W szczególności jako składnik majątkowy przedsiębiorstwa przeszła na własność Państwa parcela budowlana o pow. 3686 m wraz ze znajdującymi się na niej budynkami, oznaczona nr [...] w rep. hip. (dalszy tom księgi wieczystej nr [...]). Parcela ta oznaczona była na mapie zatwierdzonej przez Miejską Pracownię Geodezyjną Wydziału Gospodarki Komunalnej pod nr [...]. Po zbadaniu okoliczności faktycznych oraz zasadności zastosowania przepisów ustaw na podstawie, których przejęto przedmiotowe przedsiębiorstwo, zdaniem Ministra stwierdzić należy, że powołane na wstępie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę prawną zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła stanowiły przepisy dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. z 1918 r. nr 21 poz. 67, art. 3 i art. 2 z późn. zmianami). Zgodnie z przepisami tego dekretu przymusowy zarząd państwowy mógł być ustanowiony nad przedsiębiorstwami pozostającymi w bezruchu lub zagrożonymi bezruchem jeżeli ich uruchomienie lub utrzymanie leżało w interesie Państwa. Oznacza to, że ustanowienie przymusowego zarządu państwowego mogło dotyczyć zakładów nieczynnych (w celu ich uruchomienia) lub takich, których funkcjonowanie było zagrożone w celu utrzymania ich w ruchu, jeżeli wymagał tego interes Państwa, przy czym należy podkreślić, że przesłanki jego ustanowienia musiały wystąpić kumulatywnie. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające w przedmiotowym przypadku ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad omawianym przedsiębiorstwem, gdyż w dacie wydania zarządzenia z 28 czerwca 1951 roku, zakład ten formalnie nie istniał. Składniki majątkowe po zlikwidowanym przedsiębiorstwie pozostawały w rękach zakładu uspołecznionego tj. [...]SW "P." i były wykorzystywane w normalnym toku produkcji. Fakt ten znajduje potwierdzenie w protokołach z dnia 17 i 31 sierpnia 1951 roku Nie istniały zatem przesłanki do wykorzystania potencjału produkcyjnego byłego przedsiębiorstwa, gdyż maszyny i urządzenia nie pozostawały w bezruchu. W tej sytuacji nie można również przyjąć, że istniał jakikolwiek interes Państwa w ustanowieniu nad omawianymi składnikami mienia przymusowego zarządu państwowego. Powyższe ustalenia dają podstawę do stwierdzenia, że ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Taką samą wadą prawną obarczone jest orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 roku stwierdzające przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa "W." w C., gdyż opierało się ono na stanie prawnym ustalonym w/w zarządzeniem. Dla stwierdzenia nieważności omawianych decyzji należało zbadać czy decyzje te wywołały skutki prawne stosownie do brzmienia § 2 art. 156 Kpa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., (sygn. III AZP 4/92) uznać należy, że przez nieodwracalność skutków prawnych należy rozumieć sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot któremu prawo to przysługiwało, a także gdy cofnięcie, zniesienie i odwrócenie skutków prawnych wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania prawnego czyli nie może zastosować formy indywidualnego aktu administracyjnego i skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. Oceniając sytuację spowodowaną wydaniem powyższych decyzji ustalono, że przejęte w ramach przedsiębiorstwa składniki ruchome mienia dziś już nie istnieją, co należy zakwalifikować jako powstanie nieodwracalnych skutków prawnych czemu dano wyraz w sentencji niniejszej decyzji. Nieruchomość natomiast będąca współwłasnością K. J., A. Z., K. G., W. G. i W. B., która została przejęta na własność Państwa (adres ul. [...], działka nr [...], ks. wieczysta [...], pow. 3662 m2) została na mocy ustawy z 10 maja 1990 roku decyzją Wojewody [...] z dn. [...] czerwca 1992 roku przekazana na własność Miasta C. i jest aktualnie użytkowana przez Spółdzielnię Pracy [...] "A." w C. Decyzja komunalizacyjna w odniesieniu do w/w nieruchomości zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 1.12.1993 roku, sygn. akt IV S.A. 761/93) nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż przekazanie nieruchomości nastąpiło nieodpłatnie i nie występuje w tej sytuacji ochrona nabywcy wynikająca z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19 poz. 177). Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła Spółdzielnia Pracy [...] w Likwidacji "A." podnosząc zarzut, iż nie uwzględniono racji Spółdzielni władającej nieruchomościami nieprzerwanie przez okres ponad 40 lat. Tymczasem Spółdzielnia zrealizowała inwestycje budowlane ze środków własnych o wartości 1,8 min co podniosło wartość nieruchomości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 roku, Nr [...] Minister Gospodarki utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2000 roku podtrzymując zawarte w niej stanowisko. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Spółdzielnia Pracy [...] w Likwidacji "A." podnosząc zarzut, iż nie zgadza się z wydaną przez Ministra decyzją. Zdaniem skarżącej Spółdzielni Minister winien albo stwierdzić nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości albo ograniczyć się do stwierdzenia wydania ich z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) i wprowadzeniem dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego sprawa przekazana została do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu jako sądowi pierwszej instancji. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca częściowo zapadły z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu podzielić należy pogląd Ministra Rolnictwa, że zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...].06.1951 roku znak: [...] w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: W. w C., ul. [...] wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi należycie uzasadnił swój pogląd w tym przedmiocie. Ponowne przytaczanie argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest więc zbędne. Za nieuzasadniony uznać należy pogląd skarżącego, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien albo w całości stwierdzić nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 roku albo stwierdzić, iż w całości zostało ono wydane niezgodnie z prawem. Zdaniem Sądu nie narusza prawa stwierdzenie nieważności części orzeczenia oraz stwierdzenie, iż część orzeczenia wydana została z rażącym naruszeniem prawa lecz nie jest możliwe stwierdzenie nieważności, gdyż ta właśnie część orzeczenia wywołała nieodwracalne skutki prawne. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 roku w odniesieniu do nieruchomości nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych i była możliwość stwierdzenia jego nieważności w tej części. Z kolei w odniesieniu do mienia ruchomego zarządzenie to wywołało nieodwracalne skutki prawne. W odniesieniu do tej części zarządzenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi mógł tylko stwierdzić, że wydane zostało ono z rażącym naruszeniem prawa. Nie można natomiast zgodzić się z poglądem Ministra rolnictwa i Rozwoju Wsi, że zaistniała również podstawa do stwierdzenia w części nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 roku, a w części stwierdzenia wydania go niezgodnie z prawem, gdyż było ono obarczone tą samą wadą prawną co zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 roku. Podstawą wydania przez Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości orzeczenia z dnia [...] marca 1963 roku była ustawa z dnia 25 lutego 1958 roku o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Zgodnie z treścią art. 2 tejże ustawy przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie tej ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 roku w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. P. P. Nr 21, poz. 67 z póżn. zm.) przechodziły z mocy prawa na własność Państwa. Z kolei zgodnie z treścią art. 9 ust. 2 wymienionej ustawy podstawą do ujawnienia w księgach wieczystych, w rejestrach handlowych i innych rejestrach publicznych przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa oraz praw rzeczowych, stanowiących składnik przejętego przedsiębiorstwa, było orzeczenie ministra stwierdzające przejście przedsiębiorstwa na własność państwa. Na mocy art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1958 roku o Komitecie Drobnej Wytwórczości (Dz. U. Nr 45, poz. 225) uprawnienia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła przewidziane ustawami przeszły na Komitet Drobnej Wytwórczości. Orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości miało charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Potwierdzało ono jedynie formalnie przejście z mocy ustawy na własność Państwa przedsiębiorstw określonych w art. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym przedsiębiorstw. Przejście na własność wymienionych w tym przepisie przedsiębiorstw związane było z faktem pozostawiania ich pod zarządem przymusowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 roku w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Objęcie z przymusowy zarząd przedsiębiorstwa na podstawie tego dekretu następowało poprzez wydanie orzeczenia właściwego organu administracji. W dacie wydania orzeczenia przez Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości istniało zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 roku o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: W. w C., ul. [...]. Spełnione były więc przesłanki z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1958 roku o Komitecie Drobnej Wytwórczości do wydania orzeczenia stwierdzającego przejście tego przedsiębiorstwa na własność Państwa. Podstawą orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 roku znak: [...] było zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 roku znak: [...]. Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 roku spowodowało, iż odpadła podstawa do wydania orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 roku. Okoliczność ta nie może być jednak podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości lub stwierdzenia, że orzeczenie to wydane zostało z naruszeniem prawa. Fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, która została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione jest podstawą do wznowienia postępowania. W wyroku z dnia 5 marca 1998 roku, sygn. akt IV SA 988/97 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji". Również w wyroku z dnia 14 sierpnia 2001 roku, sygn. akt I SA 343/01 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji". Orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 roku znak: [...] może więc zostać wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, w którym orzeczenie to zapadło. Postępowanie takie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi może wszcząć z urzędu. Zdaniem Sądu możliwe jest również wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 roku poprzez stwierdzenie jej wygaśnięcia w części dotyczącej stwierdzenia przejścia na własność Państwa nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 162 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Wobec stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 roku znak: [...] w części dotyczącej nieruchomości pozostawianie w obrocie prawnym orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości w części dotyczącej stwierdzenia przejścia na własność Państwa nieruchomości stało się bezprzedmiotowe. Stwierdzenie nieważności części orzeczenia wywołuje taki skutek jakby orzeczenie w tej części nigdy nie funkcjonowało w obrocie prawnym. Nie nastąpiło więc przejście na własność Państwa tej nieruchomości, a tym samym bezprzedmiotowe jest funkcjonowanie w obrocie prawnym orzeczenia stwierdzającego, iż fakt taki miał miejsce i leży to w interesie społecznym. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie jest ograniczone żadnym terminem i może nastąpić zarówno z urzędu jak i na wniosek strony. Nie może być podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji lub stwierdzenia jej wydania niezgodnie z prawem okoliczność, iż Spółdzielnia "A." poniosła nakłady na nieruchomość. Spółdzielnia może domagać się zwrotu tych nakładów. Nadto jeśli na skutek stwierdzenia nieważności decyzji lub stwierdzenia wydania jej niezgodnie z prawem Spółdzielnia poniosła szkodę może domagać się również z tego tytułu odszkodowania od organu administracji. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.