VII SA/Wa 431/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi S. R. i J. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W., nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., II. uchyla postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r., oraz postanowienie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r Prezydenta W. o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów budowlanych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, IV. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących S. i J. R. kwotę 500 zł. (pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [..] czerwca 2006r. Prezydent W. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98 poz. 1071 ze zm.) -zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i W. B. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w części garażowej w poziomie piwnic, nadbudowę pomieszczeń mieszkalnych nad garażem, wykonanie tarasu na stropie parteru i schodów na ogród na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2007r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn.zm.) po rozpatrzeniu odwołania S. R. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006r. W wyniku dokonanej analizy akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż inwestor spełnił warunki wymagane w procedurze ubiegania się o pozwolenie na budowę stosownie do treści art. 32, art. 33 i art. 34 ustawy Prawo budowlane. W szczególności dołączono projekt budowlany wraz z wymaganymi pozwoleniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Inwestor otrzymał również zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawarte w postanowieniu Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2005r. oraz w postanowieniu tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2006r. Przedmiotowe postanowienia umożliwiają inwestorowi wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych budynku mieszkalnego w odległości 0,60m od granicy z sąsiednią działką budowlaną oraz wykonie tarasu na stropie nad kondygnacją parteru. W ocenie organu budynek mieszkalny przy ul. [...] w W. ma zapewnione oświetlenie dzienne zgodnie z § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, świadczy o tym rysunek nr [...] załączony do projektu budowlanego analizujący zacienienie zabudowy sąsiedniej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2007r. złożyli S. R. i J. R. wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżących organ rażąco naruszył art. 7 kpa, gdyż nie podjęto żadnych kroków niezbędnych w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii, czy podjęte w projekcie budowlanym, a zaakceptowane w decyzji o pozwoleniu na budowę odstępstwa od przepisów techniczno budowlanych nie naruszają obowiązujących w tym zakresie norm w szczególności czy nie naruszają praw osób trzecich. Organ winien rozstrzygnąć, czy rozbudowa budynków posadowionych w odległości mniejszej niż określone w § 12 rozporządzenia z dnia 12.04.02r. jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem i winien podać przesłanki na których oparł swoje stanowisko. Ponadto w skardze podniesiono, iż zaskarżona decyzja jest sprzeczna z § 13 i § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powoływanie się przez organu I i II instancji na tzw. linijkę słońca w odniesieniu do § 60 rozporządzenia uznać należy za błędne, gdyż nasłonecznienie do 1,5 godziny dotyczy jedynie śródmiejskiej zabudowy, co zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia należy rozumieć jako zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, a nie zabudowy jednorodzinnej. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja narusza prawa skarżących jako osób trzecich określone w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga mogła zostać uwzględniona. Już na wstępie rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, iż decyzje zapadłe w toku postępowania administracyjnego, wydane zostały z oczywistym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności powoływanych przez stronę skarżącą zarówno przed organem I instancji jak i w odwołaniu skierowanym do Wojewody Mazowieckiego. Rzeczą organu administracji w postępowaniu o pozwolenie na budowę była ocena, czy przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz czy jest zgodny z obowiązującym prawem budowlanym. W szczególności organ architektoniczno -budowlany winien zbadać, czy udzielone inwestorom pozwolenie jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powołane rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę. Organy administracji w niniejszej sprawie nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy sporna inwestycja nie narusza regulacji zawartych w wymienionym rozporządzeniu, a w szczególności czy spełnia ona wymagania dotyczące usytuowania budynków w stosunku do granic i budynków znajdujących się na działkach sąsiednich, a więc czy spełnia odpowiednie warunki użytkowe (np. kwestie oświetlenia dziennego i nasłonecznienia), higieniczno-sanitarne i bezpieczeństwa pożarowego. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2006r., na podstawie którego w oparciu o przepis art. 9 ust.1 i 2 ustawy Prawo budowlane udzielono inwestorom zgody na odstępstwo od § 12 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgoda ta umożliwiała wykonanie tarasu na stropie nad kondygnacją parteru budynku mieszkalnego na terenie działki budowlanej o nr ewid [...] przy ul. [...] w odległości 0,6 m w granicy z sąsiednią działką budowlaną o nr ewid. [...] przy ul. [...] w W., pod warunkiem poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Ponadto postanowieniem z dnia [...] lipca 2005r. Prezydent W. udzielił zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych budynku mieszkalnego na działce budowlanej nr ewid [...] w odległości 0,60 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną o nr ewid. [...] oraz [...] przy ul. [...] w W., pod warunkiem poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Podkreślić trzeba, iż ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie udzielenia bądź odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, co oznacza, że postanowienie to nie podlega odrębnemu zaskarżeniu, jednakże podlega ono kontroli Sądu w przypadku zaskarżenia pozwolenia na budowę, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie to treści art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Ustawodawca przewidział zatem, iż tylko w pewnych sytuacjach -"przypadkach szczególnie uzasadnionych" możliwe jest niezastosowanie się do niektórych wymagań przepisów techniczno - budowlanych. Prawo do stosowania odstępstwa traktowane winno być jako wyjątek. Przepis art. 9 ust. 2 wskazuje na dwuszczeblowość procedury w sprawach o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a mianowicie na konieczność wydania upoważnienia przez właściwego ministra oraz postanowienia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o zgodzie na odstępstwo od konkretnego przepisu techniczno- budowlanego. Wydanie tego postanowienia należy do organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę. Właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, pomimo uzyskania upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, nie ma obowiązku udzielenia takiej zgody. Odstępstwo może być udzielone jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a więc mających w sobie element wyjątkowości. Ocena czy w danej sytuacji zachodzą takie przypadki należy do organu administracji architektoniczno- budowlanej, który powinien brać pod uwagę charakter przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której na być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej. W sytuacjach szczególnych wynikających z warunków lokalnych takich jak kształt i wymiary nieruchomości, położenie względem nieruchomości sąsiednich, ukształtowanie terenu, stan zagospodarowania danej nieruchomości i terenów sąsiadujących istnieje potrzeba wyważenia interesów indywidualnych i interesu publicznego, która uzasadniałaby wyłączenie stosowania określonych przepisów techniczno-budowlanych. Przesłanka powołująca się na szczególnie uzasadnione przypadki jest typowym przykładem klauzuli generalnej opartej na stosowaniu pojęcia nieostrego, a zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie można traktować jako zasady. Organ stosujący prawo na obowiązek ocenić cały materiał dowodowy i rozważyć celowość zastosowania odstępstwa ze szczególnie ważnych względów i to nie tylko subiektywnych, ale również obiektywnych. Co prawda orzeczenie organu w kwestii zgody na odstępstwo wydawane jest w warunkach uznania administracyjnego, nie ulega jednakże wątpliwości, że w państwie prawa organ stosujący prawo nie ma możliwości arbitralnego wyboru norm prawnych i dowolnej oceny materiału dowodowego. Organ I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych oraz wyjaśnić, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" na gruncie danego stanu faktycznego. Organ ma obowiązek rozważyć czy możliwe jest rozwiązanie zamienne czy celowe jest zastosowanie odstępstwa ze szczególnie ważnych względów. Ustalenia te powinny być dokonane z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego, a szczególnie określonych w art. 77, art. 79 i art. 89 k.p.a. Postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2005r. i z dnia [...] kwietnia 2006r. nie spełniają powyższych wymogów. Z lakonicznego uzasadnienia obu postanowień nie sposób wywnioskować jakimi względami kierował się organ udzielając zgody na przedmiotowe odstępstwa. Zajętemu stanowisku należało dać pełny wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107§ 3 kpa. Z wyżej wskazanych względów kontrolowane postanowienia Prezydenta W. w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo dotknięte są wadą powodującą ich uchylenie, jak również uchyleniu podlegają decyzje organu I i II instancji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreślić trzeba, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ winien zbadać czy dochodzi lub czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, mających tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich, na które może się rozciągać obszar oddziaływania obiektu. Stosownie do zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Niewyjaśnienie zaś istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz postanowień Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2006r. i z dnia [...] lipca 2005r. z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.).