VI SA/Wa 473/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę VI SA/Wa 473/07 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia [...] grudnia 2006 roku nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 172, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2006 roku nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 roku w części dotyczącej nałożenia "obowiązku rozwoju sieci zgodnie z przedstawionym w ofercie w ramach postępowania przetargowego harmonogramem", utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ustalił następujący stan faktyczny w sprawie: Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 roku nr [...], po przeprowadzeniu przetargu ogłoszonego w lutym 2004 roku, Prezes URTiP dokonał na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] rezerwacji częstotliwości czterech dupleksowych kanałów o szerokości 3,5 MHz według planu zagospodarowania częstotliwości w zakresie 3,6 – 3,8 GHz, na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, na okres 15 lat, w służbie radiokomunikacji stałej w sieci radiowego dostępu abonenckiego. Wobec tego, że wniosek o rezerwacje częstotliwości został złożony przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm.) powyższa decyzja, z mocy art. 222 ust. 1 tejże ustawy, została wydana na podstawie ustawy z dnia 21 lipca 2000 roku Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 73, poz. 852 ze zm.). Prezes UKE podkreślił, iż przepisy mające zastosowanie w sprawie wydania decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] grudnia 2004 roku dla P. Sp. z o.o. (uchylone PT), określały szczegółowo elementy, które ma zawierać decyzja w sprawie rezerwacji częstotliwości. Na podstawie art. 23 ust. 1 uchylonego PT w przedmiotowej rezerwacji częstotliwości dla P. Sp. z o.o. określono: 1) uprawniony podmiot oraz jego siedzibę i adres, 2) częstotliwości objęte ustalonym planem zagospodarowania obszar, w którym mogą być wykorzystywane częstotliwości, 3) rodzaj służby radiokomunikacyjnej, sieci telekomunikacyjnej, w której częstotliwości objęte rezerwacją mogą być wykorzystywane, 4) okres rezerwacji. Ponadto, stosownie do art. 23 ust. 2 uchylonego PT, Prezes URTiP ustalił warunki wykorzystywania częstotliwości dla urządzeń radiowych, które będą stosowane do realizacji radiowego systemu dostępu abonenckiego. Prezes URTiP dodatkowo wskazał w przedmiotowej decyzji, że P. Sp. z o.o. jest zobowiązana do rozwoju sieci zgodnie z przedstawionym w ofercie w ramach postępowania przetargowego harmonogramem. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy Prezes UKE zważył, co następuje: P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwestionując nałożenie w decyzji z dnia [...] grudnia 2004 roku obowiązku rozwoju sieci zgodnie z przedstawionym w ofercie harmonogramem, wskazała jako podstawę prawną naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji stwierdza nieważność decyzji, jeżeli decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W powyższej regulacji ustawodawca wskazał dwie wady decyzji, których samodzielne zaistnienie powoduje konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Znaczenie pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administracje publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (B.Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2004r., str. 725). Decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa to decyzja wydana w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości, co do jego interpretacji, która poprzez treść rozstrzygnięcia w nim zawartego stanowi w całości lub części negację obowiązujących przepisów prawa ("...Treść decyzji można określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom, na podstawie których została ona wydana..." J. Borkowski, "Nieważność decyzji administracyjnej", Łódź – Zielona Góra 1997r., str.,. 102). Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia w sytuacji, kiedy decyzja została wydana wbrew wyraźnym nakazom lub zakazom ustanowionym w przepisach prawa, albo w przypadku, gdy wbrew przepisom prawa nadano prawa lub obowiązki lub też ich odmówiono (tak wyrok NSA z dnia 26 maja 1989 roku IV SA 339/89). Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej, Prezes UKE stwierdził, iż decyzja Prezesa URTiP z dnia [...] grudnia 2004 roku w części dotyczącej "obowiązku rozwoju sieci zgodnie z przedstawionym w ofercie w ramach postępowania przetargowego harmonogramem" nie naruszała prawa, albowiem nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Artykuł 20 uchylonego PT dawał Prezesowi URTiP możliwość zawarcia w rzeczonej w sprawie dodatkowego obowiązku polegającego na zobowiązaniu do rozwoju sieci zgodnie z przedstawionym w ofercie w ramach postępowania przetargowego harmonogramem. W opinii Prezesa, przepis art. 23 ust. 1 uchylonego PT szczegółowo określał elementy, które obligatoryjnie powinna zawierać decyzja w sprawie rezerwacji częstotliwości, zaś art. 23 ust. 2 uchylonego PT dawał Prezesowi URTiP możliwości nakładania na podmiot warunków wykorzystywania częstotliwości, o których mowa w art. 20 uchylonego PT. Artykuł 20 uchylonego PT określał warunki wykorzystywania częstotliwości, które "w szczególności" powinny zostać określone w pozwoleniu lub mogły być określone w rezerwacji. Podkreślić należy, zdaniem Prezesa UKE, że warunki wykorzystania częstotliwości nie zostały sposób wyczerpujący wymienione w art. 20 uchylonego PT. Ustawodawca dopuścił poprzez otwarcie katalogu warunków w art. 20 uchylonego PT, możliwość wprowadzenia do decyzji rezerwacyjnej innych warunków niewskazanych wprost przepisami uchylonego PT. Powyżej wskazane przepisy dawały Prezesowi URTiP możliwość nakładania na podmiot dodatkowych obowiązków (ponad te, które zostały wymienione w powyżej wskazanym przepisie). Nie można zgodzić się ze stroną, że pojęcie "warunki wykorzystywania częstotliwości" to są wyłącznie techniczne parametry określonych urządzeń. Należy pamiętać, że rezerwacja częstotliwości ma inny charakter aniżeli pozwolenie radiowe tzn. nie jest to decyzja wydawana na używanie konkretnego urządzenia. Nadto art. 20 ust. 2 uchylonego PT wskazywał, że warunki wykorzystywania częstotliwości mogą określać datę wykorzystywania częstotliwości. Podsumowywując Prezes UKE stwierdził, że nie można uznać, iż zobowiązanie P. Sp. z o.o. do rozwoju sieci zgodnie z przedstawionym w ofercie w ramach postępowania przetargowego harmonogramem stanowi naruszenie art. 20 uchylonego PT. Nie można wobec powyższego równocześnie uznać, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i narusza art. 23 ust. 2 w związku z art. 20 ust. 1 oraz art. 20 ust. 2 uchylonego PT oraz art. 6 kpa poprzez błędną wykładnię "warunków wykorzystywania częstotliwości". Nie można również zgodzić się ze stroną, zdaniem Prezesa UKE, iż zaskarżona decyzja narusza art. 104 § 1 kpa poprzez odesłanie do dokumentu prywatnego tj. oferty złożonej przez P. Sp. z o.o. w przetargu na rezerwację częstotliwości. Przedstawienie w przetargu harmonogramu realizacji inwestycji i uruchomienia działalności wymagane było dokumentacja przetargową i harmonogram ten wchodził w skład Tomu IV oferty złożonej przez Spółkę w przetargu na rezerwację częstotliwości. Przedstawiony przez P. Sp. z o.o. harmonogram i deklarowane przez stronę terminy uruchomienia i poszerzenia obszaru działalności miały wpływ na ocenę końcową oferty, a zatem i na kolejność wyboru oferty, w konsekwencji przyczyniły się do dokonania rezerwacji częstotliwości na rzecz skarżącej. Zarzut naruszenia art. 104 kpa jest więc niezasadny. W przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję rezerwacyjną nakładającą na stronę m. in. obowiązek rozwoju sieci zgodnie z przedstawionym w ofercie w ramach postępowania przetargowego harmonogramem. Skargę na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2006 roku utrzymującą w mocy decyzję Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2006 roku odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] grudnia 2004 roku w części dotyczącej nałożenia obowiązku rozwoju sieci zgodnie z przedstawionym w ofercie w ramach postępowania przetargowego harmonogramem wnosząc o ich uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] grudnia 2004 roku w części dotyczącej nałożenia obowiązku rozwoju sieci zgodnie z przedstawionym w ofercie w ramach postępowania przetargowego harmonogramem, pomimo, że w/w decyzja z dnia [...] grudnia 2004 roku została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 23 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 200 roku Prawo telekomunikacyjne oaz art. 6 kpa błędną wykładnię pojęcia "określenie warunków wykorzystywania częstotliwości, o których mowa w art. 20" i przyjęcie, że mieści ono w sobie określenie "warunków rozwoju sieci". A następnie przyjęcie, że przepis art. 23 ust. 2 PT dopuszcza nałożenie na adresata decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości obowiązków rozwoju sieci; 3) art. 107 §1 kpa poprzez brak rozstrzygnięcia w decyzji z dnia [...] grudnia 2004 roku, co do tego, jakie konkretnie obowiązki w zakresie rozwoju sieci spoczywają na adresacie decyzji, a także uznanie, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej może określać obowiązki adresata decyzji poprzez odesłanie do dokumentu prywatnego. W odpowiedzi na skargę prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wnosił o jej oddalenie przywołując argumentację zawartą w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji. Z analizy skargi złożonej przez P. Sp. z o. z siedzibą w [...] wynika, iż nałożony na skarżącą obowiązek "rozwoju sieci zgodnie z przedstawionym w ofercie w ramach postępowania przetargowego harmonogramem" nie znajduje właściwej podstawy prawnej, a zatem konieczne było, jej zdaniem, stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] grudnia 2004 roku w części nakładającej taki obowiązek. Decyzja Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2006 roku utrzymująca w mocy decyzje z dnia [...] listopada 2006 roku, w której Prezes UKE odmówił stwierdzenia nieważności decyzji narusza prawo, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem decyzja Prezesa URTiP z dnia [...] grudnia 2004 roku została wydana, w części nałożonego obowiązku, bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę prawną nie mogą stanowić przepisy art. 23 ust. 2 w zw. Z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 roku Prawo telekomunikacyjne. Rżące naruszenie prawa skarżący odnosi do naruszenia w sposób rażący art. 107 § 1 kpa. Decyzja Prezesa URTiP, w jego ocenie, nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 1 kpa. Z jej treści nie sposób określić, jaka jest konkretna treść obowiązku rozwoju sieci nałożonego na P.. Decyzja w tym zakresie odsyła do dokumentu złożonego w postępowaniu przetargowym. Tego rodzaju odesłanie do dokumentu prywatnego należy uznać za niedopuszczalne. Harmonogram nie stanowi części decyzji, a zetem nie może w sposób władczy określać obowiązków P.. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa. Budzący wątpliwość interpretacyjną przepis prawa nie dowodzi jeszcze braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. W przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, przepisy art. 23 ust. 1 i 2 w związku z art. 20 uchylonego Prawa telekomunikacyjnego z dnia 21 lipca 2000 roku dawały Prezesowi URTiP możliwość nakładania na podmiot dodatkowych obowiązków ponad te, które obligatoryjnie powinna zawierać decyzja w sprawie rezerwacji częstotliwości. Artykuł 23 ust. 1 ustawy szczegółowo definiował elementy, które obligatoryjnie powinna zawierać decyzja w sprawie rezerwacji częstotliwości. Przepis ten w ust. 2 stwarzał możliwość nałożenia w decyzji warunków wykorzystywania częstotliwości, o których mowa w art. 20 PT. Warunki wykorzystywania częstotliwości określał właśnie art. 20 ust. 1, przy czym użyte sformułowania "w szczególności" oznacza, iż nie zostały one wyczerpująco wymienione w pkt 1) i 2). Użycie powyższego sformułowania oznacza możliwość określenia dodatkowych warunków wykorzystywania częstotliwości, niewskazanych przepisami uchylonego PT. Rozważenia wymagało, czy w pojęciu "warunki wykorzystania częstotliwości", do których odnosi się przepis art. 23 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy PT mieści się nałożony obowiązek "rozwoju sieci zgodnie z przedstawionym w ofercie w ramach postępowania przetargowego harmonogramem". W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż "warunki wykorzystywania częstotliwości" to nie tylko parametry techniczne, skoro w ust. 2 art. 20 ustawy ustawodawca wskazuje na datę rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości. Zwrot "warunki wykorzystywania" oznacza przecież nic innego jak warunki używania. Pojęcie to zaś obejmuje i rozwój, a więc warunki, na jakich będą one wykorzystywane. Przyznana rezerwacja częstotliwości (widmo radiowe) winna być efektywnie wykorzystywana. Nad tym czuwa Prezes UKE, poprzednio Prezes URTiP. Brak nałożonego obowiązku mógłby doprowadzić do tego, że rezerwacje częstotliwości, w skrajnych sytuacjach byłyby niewykorzystywane, w sytuacji niewykonywania zobowiązań wynikających z oferty przetargowej. Istotnie brzmienie art. 23 ust. 2 ustawy uchylonego PT wywołuje wątpliwości interpretacyjne. Zgodzić się jednak należy z jego interpretacją dokonaną przez organ. Znajduje ona swoje uzasadnienie w brzmieniu przepisów, a także w celach ustawy określonych w art. 1 ust. 3 uchylonego PT. Celem ustawy był przecież m. in. rozwój nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej, integrującej usługi telekomunikacyjne, informacyjne i audiowizualne, umożliwiającej dostęp do ogólnoeuropejskich oraz światowych sieci i usług telekomunikacyjnych oraz zapewnienia ładu w gospodarce zasobami: numeracji, widma częstotliwości fal radiowych oraz orbitalnymi. Realizując cele ustawy Prezes URTiP zobowiązany był nałożyć przedmiotowy obowiązek, albowiem jego nałożenie było umocowane w art. 23 ust. 2 w zw. z art. 20 uchylonego PT, stosując wykładnię celowościową tychże przepisów. Nowe przepisy ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku Prawo telekomunikacyjne, już jednoznacznie, w art. 115 ust. 2 pkt 4 stwarzają możliwość określenia w rezerwacji częstotliwości ustaleń będących wynikiem przetargu. Wcześniej taka możliwość także istniała przy uwzględnieniu celów, jakie ustawa miała realizować. Podkreślenia wymaga, na co zwrócił uwagę Prezes UKE, iż to skarżąc sama określiła w harmonogramie dogodne dla niej terminy i obszar realizacji inwestycji oraz uruchomienie działalności, stanowiący część składową oferty. Harmonogram w takiej postaci był przedmiotem oceny złożonej przez Spółkę oferty, w przetargu na rezerwację częstotliwości, miał wpływ na ocenę końcową i na kolejność wyboru oferty. Brak nałożonego obowiązku zgodnie z przedstawionym w ofercie harmonogramem mógłby doprowadzić do niewykorzystania rezerwacji i brak skutecznego wpływu organu na wywiązanie się z podjętych zobowiązań, które ostatecznie zdecydowały o dokonanej rezerwacji częstotliwości temu a nie innemu podmiotowi. Dowodzi tego chociażby załączona decyzja z dnia [...] października 2006 roku. Odnosząc się do zarzutu rażącego należy podkreślić, iż rażące naruszenie prawa oznacza taką wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W przedmiotowej sprawie, nie można także i tego zarzutu postawić decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] grudnia 2004 roku. Istotnie z treści decyzji nie wynika, jaka jest konkretnie treść obowiązku rozwoju sieci. Decyzja w tej części odsyła do harmonogramu. Możliwość nałożenia w decyzji obowiązku "rozwoju sieci zgodnie z przedstawionym w ofercie w ramach postępowania przetargowego harmonogramem" została wykazana powyższymi rozważaniami. Harmonogramu nie można w żadnym razie uznać za dokument prywatny skoro stanowił materiał dowodowy w postępowaniu przetargowym i w konsekwencji przesądził o rezerwacji częstotliwości dla skarżącej. Nałożenie ogólnie sformułowanego obowiązku było dopuszczalne w przedmiotowej decyzji, a skoro było dopuszczalne to nie doszło do rażącego naruszenia art. 107 § 1 kpa. Podważając znaczenie harmonogramu skarżąca deprecjonuje swoją wiarygodność. W ocenie sądu brak jest podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na wątpliwość organu, co do pełnomocnictwa procesowego pełnomocnika skarżącej. Bieżąca działalność to także czynności procesowe wynikające na tle sporów wynikających z wydawanych przez organ decyzji, a dotyczących podmiotów ich tyczących. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w wyroku.