I OSK 1088/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak Jerzy Stankowski Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa P. w [...], Prezydenta Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1174/05 w sprawie ze skargi P. F., I. L., A. L., P. R., Towarzystwa F. S.A. w [...], C. Spółka z o. o. w [...], W. L., M. K. i M. Ś. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskiej pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej 1) oddala skargi kasacyjne, 2) zasądza od Przedsiębiorstwa P. w [...] i Prezydenta Miasta [...] solidarnie na rzecz P. R. i C. Spółka z o. o. w [...] kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) oraz na rzecz I. L. i P. F. kwotę 120 (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 16 lipca 2004 r., po rozpoznaniu wniosku A. L., uzupełnionego wnioskiem A. K., a następnie podtrzymanego przez W. L. i M. K. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] nr [...] utrzymującego w mocy orzeczenie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskiej P. pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. L., A. L., P. R. i Towarzystwo F. podnieśli zarzut błędnej interpretacji przepisów prawa i ich wybiórcze stosowanie oraz nieuwzględnienia przesłanek wynikających z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. w sprawie wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Po rozpoznaniu ww. wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...], nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia wykładni Trybunału Konstytucyjnego, wskazał, iż z dniem wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zgodnie z art. 239 ust. 3 Konstytucji, uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw utraciły moc powszechnie obowiązującą – co jednak nie oznacza, że nie można posiłkowo się do nich odwoływać. Z zaskarżonych orzeczeń wynika, że organy nie miały podstaw by wyłączyć rozparcelowaną nieruchomość ziemską spod przejęcia na własność Państwa w trybie reformy rolnej, gdyż sam właściciel nie wykazał, iż parcelacja części jego nieruchomości "prawnie została dokonana i zakończona". A zatem Wojewoda [...] a następnie Minister Rolnictwa i Reform Rolnych oparli się na przepisach obowiązującego wówczas prawa a przepisy zastosowane zostały należycie. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżących, naruszenia prawa przez błędną interpretację oraz niewystarczającą analizę dokumentów Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że w przedmiotowej sprawie dokonano szczegółowej analizy materiału dowodowego zebranego w postępowaniu nadzorczym pod kątem zgodności z prawem orzeczeń wydanych przez organy administracji w 1948 r. Mając na celu ustalenie faktu, czy nieruchomość ziemska będąca własnością M. F. została przed dniem 1 września 1939 r. rozparcelowana z przeznaczeniem na działki budowlane i czy utraciła charakter nieruchomości ziemskiej, organ nadzorczy dokonał oceny przebiegu procesu parcelacji tej nieruchomości w świetle obowiązujących wówczas przepisów prawa. W ocenie organu, w zezwoleniu na parcelację będącym warunkiem skuteczności parcelacji wykonywanej przez właścicieli, stwierdzono, iż "parcelowane grunty (wł. 182,7671 ha) winne być zużyte wyłącznie na tworzenie podmiejskich działek budowlanych". Parcelację majątku "Ł" nazwano parcelacją podmiejską – z uwagi na fakt, iż grunty przeznaczone do parcelacji leżały w sferze interesów mieszkaniowych miasta [...]. Stosownie do rozporządzenia Ministra Reform Rolnych z dnia 7 czerwca 1930 r. w sprawie przeznaczenia i parcelacji gruntów położonych w sferze interesów mieszkaniowych miast i ośrodków przemysłowo-fabrycznych (Dz.U. Nr 51, poz. 430) wydanie przez władzę ziemską zezwolenia na użycie parcelowanych gruntów na tworzenie podmiejskich działek budowlanych, było uwarunkowane uprzednim uzyskaniem opinii właściwej władzy samorządowej co do przeznaczenia tych gruntów (§ 9 ust. 1 ww. rozporządzenia). Natomiast w aktach przedmiotowej sprawy brak jest ww. opinii. Ponadto, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że do dnia wydania zezwolenia na parcelację, tj. do dnia 7 października 1932 r. grunty należące do M. F. nie były uznane za teren budowlany w myśl art. 53 Prawa budowlanego z 1928 r., nie były objęte prawomocnym planem zabudowania, ani też nie zostały uznane za teren budowlany przez organ uchwalający gminy. Jednocześnie stwierdził, iż fakt objęcia nieruchomości ziemskiej planem zabudowy, w którym przewidziano, że nieruchomość będzie przeznaczona pod budownictwo nie powoduje automatycznie utraty przez tą nieruchomość charakteru nieruchomości ziemskiej. Żadne przepisy prawa obowiązujące w czasie parcelacji nieruchomości ziemskiej M. F. nie przewidywały takiego skutku. Także dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie zwiera przepisu, który stanowiłby o wyłączeniu z mocy prawa nieruchomości ziemskich, w odniesieniu do których plan zabudowania przewidywał przeznaczenie ich pod zabudowę. Fakt objęcia nieruchomości ziemskiej planem zabudowania, w którym przewidziano, że nieruchomość będzie przeznaczona pod budownictwo, nie powodował wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej, tym samym nie oznaczał, iż nieruchomość taka nie podlegała przepisom dekretu PKWN. Dopiero przeprowadzony w sposób prawnie skuteczny podział nieruchomości przeznaczonej w planie zabudowania pod budownictwo, powodujący powstanie działek budowlanych, wyłączał tę nieruchomość spod działania dekretu o reformie rolnej. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. R., Towarzystwo F., C. Spółka z o.o., P. F., I. L., A. L., W. L., M. K. oraz M. Ś. Skarżący P. R., Towarzystwo F. oraz C. Spółka z. o.o. zaskarżonej decyzji zarzucili: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy przez: 1) błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej oraz pominięcie przy wykładni wyżej wymienionych przepisów wykładni Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. o sygn. W. 3/89; 2) niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli; 3) niezastosowanie art. 2 i 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 1 ust. 2 lit. a i b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 31 grudnia 1948 r. utrzymującego w mocy orzeczenie Wojewody [...] z dnia 29 kwietnia 1948 r. stwierdzającego, iż nieruchomości M. F., zapisane w księgach wieczystych KW [...] oraz KW [...] podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, pomimo niezrealizowania celów, na które przejęta nieruchomość miała być przeznaczona. II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 4) naruszenie art. 8, 9, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. z uwagi na podjęcie decyzji bez wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw stron, niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, niezebranie i nierozważenie całokształtu materiału dowodowego oraz nieustosunkowanie się w uzasadnieniu orzeczenia do wszystkich istotnych okoliczności sprawy; 5) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja ostateczna, tj. orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 31 grudnia 1948 r., utrzymujące w mocy orzeczenie Wojewody [...] z dnia 29 kwietnia 1948 r., nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż z treści uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W. 3/90, wynika, iż art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej odnosi się do nieruchomości ziemskich, które nie podlegają reformie rolnej, a nie budowlanych. Trybunał nie uzależnia wyłączenia tych nieruchomości ze stosowania dekretu od przekwalifikowania ich przed dniem 1 września 1939 r. na działki budowlane, ale od dokonania parcelacji z przeznaczeniem na działki budowlane. Powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2004 r. (OSK 46/04) skarżący wskazali, iż utrata mocy powszechnie obowiązującej uchwał Trybunału Konstytucyjnego w sprawie wykładni ustaw nie pozbawia tych uchwał waloru wykładni dokonanej według reguł przyjętych w teorii prawa, a polegającej na ustaleniu rzeczywistego sensu normatywnego przepisów prawnych. A więc minister winien brać pod uwagę nie tylko tezy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, ale całe jego uzasadnienie. Ponadto, w ocenie skarżących, podnoszony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzut, iż przepisy ustawy o wykonywaniu reformy rolnej z dnia 28 grudnia 1925 r. nie wspominają o możliwości parcelacji terenów rolnych na działki budowlane, jest całkowicie chybiony i dyskwalifikuje tę decyzję pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami. W tym względzie również Trybunał Konstytucyjny wyprowadza wiążącą wykładnię, że celem parcelacji było nie tylko tworzenie nowych i powiększanie istniejących gospodarstw rolnych, lecz także tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych działek budowlanych. Skarżący wskazali także, iż w okresie dokonywania parcelacji majątku Ł., ustawodawca przewidywał dwa odrębne tryby dla postępowania w zakresie podziału nieruchomości. Pierwszy uregulowany był w ustawie z 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej i dotyczył parcelacji nieruchomości ziemskich, w tym nieruchomości [...]. Drugi tryb, przewidziany dla parcelacji terenów budowlanych, wynikał z rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r. o prawie budowlanym i zagospodarowaniu osiedli. Jednocześnie, wobec faktu, że zdaniem skarżących minister nie uwzględnił argumentacji wynikającej z poprzednich orzeczeń związanych ze sprawą, a opisanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnieśli oni zarzut naruszenia przepisów k.p.a., nakładających na organ obowiązek obiektywnego, wszechstronnego, wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, w taki sposób aby strona mogła działać w zaufaniu do organów administracji i na podstawie uzasadnienia mogła ocenić wszystkie argumenty przyjęte za podstawę zaskarżonej decyzji. Skarżące: P. F. i I. L. także wniosły o uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] jak również poprzedzającej ją decyzji tego organu, a także decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenia prawa i postępowania przez: a) błędną interpretację przepisów, b) wybiórcze stosowanie przepisów, c) nieuwzględnienie wszystkich okoliczności i dowodów sprawy, d) pominięcie wykładni Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., e) nieprawidłową i niewystarczającą analizę zebranej w sprawie dokumentacji oraz zebranych dowodów, f) zbyt daleko idącą swobodną ocenę dowodów, g) niewzięcie pod uwagę braku legitymacji prawnej A[...] w [...], h) nieuwzględnienie, iż toczy się postępowanie o ustalenie ważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia parcelacji z 1932 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wszystkie decyzje i orzeczenia z 1948 r. i z 2004 r. oraz 2005 r. podają wadliwie obszary gruntów [...], które są przedmiotem sporu. Parcelacja i prowadzony spór dotyczą bowiem obszaru obręb Ławica KW nr [...] o pow. 93,5252 ha (dawny KW [...]) oraz KW [...] o pow. 79,0570 ha (dawny [...]) o łącznym obszarze 172,5822 ha, a nadto KW nr [...] o obszarze 8,1184 ha. Sprawa nie dotyczy w ogóle KW [...] – obecnie KW nr [...] o pow. 154 ha położonych w obrębie ul. [...]. Skarżące podnoszą, że przedstawione nieścisłości są tak poważne, że kwalifikują wszystkie wspomniane decyzje, jako naruszające przepisy prawa. Ponadto, nieprawdziwe jest stwierdzenie organu jakoby skarżący nie udowodnili, by parcelacja przedmiotowych obszarów prawnie została dokonana i zakończona do dnia 1 września 1939 r., gdyż fakt ten potwierdzają według skarżących decyzje władz samorządowych z 1932 i 1934 r., a także sprzedaż działek powstałych w wyniku parcelacji indywidualnym nabywcom. Błędne jest również twierdzenie organu, iż dokonanie podziału terenu na działki było tylko parcelacją na działki rolne. Organ nie uwzględnił bowiem, że obszar w części rozparcelowany uchwałą zatwierdzającą Wydziału Powiatowego [...] z dnia 16 czerwca 1932 r. a potem także decyzją Rady Gminy [...] z dnia 29 września 1934 r., został uznany za teren budowlany podmiejski. Jednocześnie skarżące podniosły, że w sytuacji, gdy dochodziło jedynie do parcelacji gruntów rolnych, nie ma żadnego odniesienia odwoływanie się przez organ do prawa budowlanego z 1928 r. W skargach W. L., M. K., M. Ś. i A. L. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. W ocenie skarżących majątek Ł. jako nieruchomość ziemska położona na obszarze wiejskim w zakresie parcelacji podlegał wyłącznie regułom prawnym określonym w ustawie z 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej i jej przepisom wykonawczym, co potwierdza jednoznaczna dyspozycja zawarta w decyzji administracyjnej – zezwoleniu na parcelację z dnia 7 października 1932 r., w której Okręgowy Urząd Ziemski zapisał: "Parcelacja winna być przeprowadzona zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 28 grudnia 1925 roku o wykonaniu reformy rolnej i rozporządzeniami Ministra do tejże ustawy". W skardze podniesiono również zarzut, że minister ponownie rozpoznając sprawę nie ustosunkował się do zarzutów wniesionych wobec pierwszej decyzji, wskazał tylko na nowe przesłanki uzasadniające odmowę stwierdzenia nieważności a także wskazał na uchybienie polegające na braku planu zabudowania terenu, podczas gdy obowiązek sporządzenia planu zabudowy wynikał jedynie z przepisów parcelacyjnych prawa budowlanego, natomiast w przepisach parcelacyjnych ustawy o wykonaniu reformy rolnej takich uwarunkowań nie ma i brak jest jakichkolwiek delegacji do stosowania przepisów innych ustaw i rozporządzeń w tym zakresie. Zdaniem skarżących, niedopuszczalnym jest też świadome omijanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasad interpretacji prawa określonych w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 1990 r. stanowiącej powszechnie obowiązującą wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, oraz kreowanie nowych poglądów w tym zakresie, poprzez wskazanie w sposób władczy nowych przesłanek, które należało spełnić, aby wyłączyć parcelowane nieruchomości spod działania dekretu PKWN z 1944 r. W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że nie znajduje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę stwierdził, że skargi wniesione na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek zarzuty w nich zawarte nie miały zasadniczo znaczenia dla rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie, bowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszają przepisy postępowania administracyjnego regulujące postępowanie nieważnościowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie dotyczące orzeczenia Wojewody [...] z dnia 29 kwietnia 1948 r. oraz Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 31 grudnia 1948 r. w sprawie podpadania nieruchomości ziemskiej [...] pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów, tj. trybie nieważnościowym. Postępowanie takie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Toczy się ono nie w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenia prawa" mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzwyczajnym, kiedy to tylko wyjątkowo, wbrew zasadom trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych przyczyn można uznać taką decyzję za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Sąd pierwszej instancji uznał, iż wszystkie wywody organu sprowadzają się do ustalenia czy część majątku Ł. o pow. ok. 180 ha została skutecznie rozparcelowana na działki budowlane, zgodnie z obowiązującym prawem, bo tylko taka parcelacja w świetle wykładni Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanej w uchwale z 19 września 1990 r. wyłączała podpadanie nieruchomości ziemskiej lub jej części pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ tym samym przeprowadził postępowanie, które w ocenie Sądu, mogłoby mieć umocowanie jedynie na gruncie § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), a zatem postępowaniem o charakterze zwykłym. Wedle zaś obecnej linii orzeczniczej prezentowanej przez sąd administracyjny, właściwym do wyłączenia części nieruchomości spod działania dekretu ze względu na fakt, iż nie spełnia ona kryterium "nieruchomości ziemskiej" – byłby sąd powszechny w trybie procesu cywilnego. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że istota ustaleń oraz rozważań podjętych przez organ opiera się na wykładni przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wyłożonej w przywoływanej uchwale Trybunału Konstytucyjnego. Tymczasem przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek nie tylko zbadania, czy nastąpiło niewątpliwe naruszenie prawa, ale zarazem wykazania, iż było to naruszenie "rażące". Naruszenie takie występuje zaś przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż rozstrzygnięcie nie może zostać zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Dlatego w sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, a taki charakter ma powoływana uchwała Trybunału Konstytucyjnego, nie można w ocenie Sądu uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym". Tymczasem, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, organ dochodząc do przekonania, iż kontrolowane orzeczenia nie są dotknięte wadą nieważności oparł swe ustalenia i wywody wyłączenie na interpretacji przepisu art. 2 ust. 1 lit. e przedmiotowego dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przedstawionej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego. Powyższe nie może natomiast stanowić podstawy do rozważań w przedmiocie wystąpienia bądź nie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Ponadto Sąd dodał, że uchwała Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wykładni dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej utraciła swoją moc powszechnie obowiązującą. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kontrolowane w trybie nieważnościowym orzeczenia zostały wydane na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zatem rolą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było zbadanie, czy w sposób oczywisty naruszają one powyższy przepis. Przepis art. 2 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi, iż nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt e dokonane po dniu 1 września 1939 r. Dekret nie używa pojęcia "działki budowlanej", wyznacza jedynie przedmiotowo podział nieruchomości ziemskiej pod kątem działu prawnego bądź fizycznego, nie rozróżnia czy wskutek działu prawnego lub fizycznego mają powstać nieruchomości o charakterze rolnym, czy budowlanym. Stanowi jedynie o "działach", traktując na równi zarówno działy prawne, jak i fizyczne wydzielenie. Przeznaczenie wydzielonej części nieruchomości ziemskiej nie zostało w samym dekrecie określone. Oznacza to, iż pogląd Trybunału Konstytucyjnego, że wydzielenie na działki budowlane wyłączało teren spod działania dekretu o reformie rolnej jest tylko zaproponowaną wykładnią tego aktu. Zatem organ dokonując oceny orzeczeń Wojewody [...] oraz Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych powinien mieć przede wszystkim na uwadze brzmienie przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę ich wydania i przepisów prawa procesowego, nie zaś poglądu prawnego zaprezentowanego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego. Dopiero analiza poddanych kontroli orzeczeń w aspekcie wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią tychże przepisów może prowadzić do wydania odpowiadającej prawu decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania administracyjnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., orzekł ja w sentencji wyroku. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Przedsiębiorstwo P. w [...] oraz Prezydent Miasta [...] i zaskarżając wyrok w całości, zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) na skutek przyjęcia, że zaskarżona decyzja i utrzymana tą decyzją w mocy decyzja z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zdaniem sądu – były wynikiem postępowania w trybie zwykłym zamiast w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym), art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. 2. naruszenie prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że właściwym do orzekania, czy dana nieruchomość lub jej część spełnia kryterium nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu byłby Sąd powszechny w trybie procesu cywilnego. Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, jakoby Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie dokonał oceny legalności orzeczeń z 1948 r. pod kątem ich zgodności z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Autorzy skarg kasacyjnych podkreślili, że orzeczenia z 1948 r. zostały wydane na wniosek M. F., w którym domagał się on wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości o pow. 338,2821 ha zapisanych w księgach wieczystych KW Ławica [...] oraz [...] jako jego własność. M. F. motywował swój wniosek tym, że część tych nieruchomości została przed dniem 1 września 1939 r. rozparcelowana oraz darowana, w wyniku czego należące do niego nieruchomości nie przekraczały ustalonej dla województwa poznańskiego normy 100 ha powierzchni ogólnej. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku – Minister Rolnictwa i Reform Rolnych w orzeczeniu z dnia 31 grudnia 1948 r. utrzymującym w mocy orzeczenie Wojewody [...] z dnia 29 kwietnia 1948 r. stwierdził, że obie wymienione w orzeczeniu nieruchomości, stanowiące własność M. F., podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Następcy prawni M. F. domagali się stwierdzenia nieważności orzeczeń z 1948 r. zarzucając, iż część nieruchomości majątku Ł. winna była być wyłączona spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, gdyż z uwagi na rozparcelowanie na działki budowlane, przed dniem 1 września 1939 r. utraciła – w myśl wykładni Trybunału Konstytucyjnego – charakter nieruchomości ziemskiej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w toku tego postępowania nieważnościowego dokonał analizy kwestionowanych orzeczeń z 1948 r. pod kątem, czy zgodna z prawem była odmowa wyłączenia tej części nieruchomości, która – według wnioskodawców – utraciła, z uwagi na parcelację, charakter nieruchomości ziemskiej. W wyniku przeprowadzonej oceny Minister ustalił, że organy orzekające w 1948 r. nie miały podstaw, by dokonać jakichkolwiek wyłączeń spod przejęcia na własność Państwa w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości będących przedmiotem postępowania. Organ nadzorczy uznał za zgodne z prawem stanowisko wyrażone w kwestionowanych orzeczeniach, iż wnioskodawca M. F. nie wykazał, że parcelacja części nieruchomości została prawnie dokonana i zakończona przed dniem 1 września 1939 r., oraz że nie nastąpił podział prawny nieruchomości z uwagi na brak tzw. aktów powzdania wymaganych do przeniesienia własności, a podział fizyczny nie ma znaczenia w świetle art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, gdyż przepis ten jak stwierdził Minister Rolnictwa i Reform Rolnych w orzeczeniu z dnia 31 grudnia 1948 r., stoi wyłącznie na gruncie własności i nie wspomina o posiadaczach, za których uchodzić muszą osoby wywodzące swoje prawa z działów tylko fizycznych. Słusznie zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Rolnictwa i Reform Rolnych w orzeczeniach z 1948 r. nie dopuścili się naruszenia prawa, a tym bardziej nie naruszyli prawa w sposób rażący. Natomiast niezależnie od oceny zgodności kwestionowanych orzeczeń z 1948 r. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu – organ z uwagi na zarzuty podnoszone przez następców prawnych M. F., zbadał legalność tych orzeczeń w oparciu o uchwałę Trybunału Konstytucyjnego. W tym celu dokonał analizy przebiegu parcelacji majątku Ł. Analiza ta pozwoliła na dokonanie ustaleń, czy część nieruchomości została w sposób prawnie skuteczny rozparcelowana na działki budowlane i czy w związku z tym utraciła charakter nieruchomości ziemskiej, a zatem czy winna była być wyłączona – jak uważali wnioskodawcy żądając stwierdzenia nieważności orzeczeń z 1948 r. Analiza powyższa nie była zatem celem samym w sobie, lecz jej celem była ocena legalności orzeczeń będących przedmiotem postępowania nieważnościowego. Analizy tej nie można więc, zdaniem autorów skarg kasacyjnych, uznać za rozpatrzenie istoty sprawy. Ponadto, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. podjętą w składzie siedmiu sędziów w której stwierdzono, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. stanowi podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, w skargach kasacyjnych podniesiono, że pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, iż właściwym do orzekania w sprawie, czy nieruchomość spełnia kryterium nieruchomości ziemskiej jest sąd powszechny w trybie procesu cywilnego jest wynikiem błędnej wykładni § 5 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego jest trafny. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06 stwierdził, iż "Przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Wprawdzie w uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że "przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialnoprawny w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki (przesłanki) jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu". W tej sytuacji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że powołane przepisy nie mogą stanowić podstawy do orzekania przez organ administracji o tym, czy nieruchomość podlegała przejęciu na cele reformy rolnej z uwagi na jej charakter, przeznaczenie społeczno -gospodarcze oraz przydatność dla celów dekretu. A zatem rozporządzenie jako akt wykonawczy do dekretu PKWN, nie może być interpretowane sprzecznie z dekretem, czy też w oderwaniu od niego. Oznacza to, że przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego pozwala organowi administracji publicznej, a nie sądowi powszechnemu na orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, w odniesieniu do wszystkich wymienionych w nim przesłanek przesądzających o możliwości przeznaczenia jej na cele reformy rolnej. Jako niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy P.p.s.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją prawną stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi określonymi w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Istotą tego postępowania jest jedynie ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. A zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2005 r. została wydana w trybie postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem była ocena orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 31 grudnia 1948 r. nr [...] utrzymującego w mocy orzeczenie Wojewody [...] nr [...] z dnia 29 kwietnia 1948 r. w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskiej [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji poddanej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odmówił stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia nie znajdując powodów aby przyjąć, że orzeczenie to rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, iż organ nadzorczy nie przeprowadził postępowania nadzwyczajnego, którego istota sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii występowania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. lecz przeprowadził postępowanie zwykłe ustalające, że część majątku Ławica o pow. 180 ha nie została skutecznie rozparcelowana na działki budowlane. Sąd ten również zasadnie wskazał, iż organ nadzoru dokonał wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wedle wskazówek zawartych w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. Nr 3/89, która utraciła moc powszechnie obowiązującą. Oceniając wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało mieć bowiem na uwadze brzmienie powołanego wyżej przepisu dekretu, a nie pogląd prawny zaprezentowany w uchwale Trybunału Konstytucyjnego, zaś następnie ustalić, czy orzeczenie wydane na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rażąco narusza prawo. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 cyt. ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).