I SA/Wa 575/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Wnioskiem z dnia 11 września 2006 r. J. S., H. W. i J. K. wystąpiły o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez ich ojca - A. K., położone w miejscowości B., powiat [...], obecnie znajdujące się na terytorium B. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. - działając na podstawie przepisu art. 7 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 8 listopada 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418) Wojewoda [...] odmówił wnioskodawczyniom uwzględnienia ich wniosku. Rozpatrując sprawę na skutek wniesionego przez H. W. odwołania, Minister Skarbu Państwa podniósł, że – jak wynikało to z Karty Repatriacyjnej – A. K. przybył do Polski w dniu 14 kwietnia 1958 r. zatem nie w ramach układów, których mowa w art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy tj. układów zawartych w 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządami: Białoruskiej, Ukraińskiej i Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad oraz układu zawartego w 1945 r. między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich. Tym niemniej, na co organ odwoławczy zwrócił uwagę, w myśl art. 1 ust. 2 w/w ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje nie tylko osobom, które pozostawiły w/w mienie w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie w/w układów, ale także osobom, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ podkreślił przy tym, że ponieważ ustawodawca nie wymienił przykładowo lub enumeratywnie takich okoliczności to należy znać, że powyższe przesłanki będą spełnione jeśli tylko okoliczności, które zmusiły osoby do opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają zawiązek z wojną 1939 r. a więc także są jej następstwem. Dotyczy to w szczególności, sytuacji, gdy wskutek bezpośrednich działań wojennych rozpoczętych w 1939 r., właściciel nieruchomości został wywieziony na Syberię, znalazł się poza obszarem Kresów jako niemiecki jeniec wojenny lub robotnik przymusowy a także jako żołnierz polskich sił zbrojnych walczących na Zachodzie, który powrócił do kraju w innym trybie, niż przewidywały to tzw. umowy republikańskie, wymienione w art. 1 ust. 1 omawianej ustawy. Odnosząc się do stanu faktycznego zachodzącego w przedmiotowej sprawie Minister zauważył, że - składająca zeznanie przed organem I instancji - świadek S. G. w swoim oświadczeniu złożonym w dniu 27 lipca 2006 r. stwierdziła jedynie ogólnie iż, cyt: "(...) warunki życia w tym czasie dla polskich rodzin były bardzo trudne: zabranie ziemi i budynków gospodarczych do kołchozu, przymusowa praca w kołchozie, prześladowania religijno – narodowościowe". Jednocześnie jednak świadek ta podała, że cyt: " (...) w latach 50 – tych A. K. prze przyjazdem władzy do naszej miejscowości uciekał do lasu, aby ustrzec się przed aresztowaniem". Ponadto organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawczynie już w samym wniosku wskazały - jako okoliczności dotyczące repatriacji i pozostawienia mienia - takie fakty jak: zabranie ziemi do kołchozu, przymusowa w nim praca i prześladowanie rodziny jako Polaków. Biorąc powyższe pod uwagę Minister stwierdził, że organ I instancji powinien szczególnie wyjaśnić kwestię owych prześladowań rodziny z racji jej narodowości polskiej oraz, będące tego konsekwencją, zmuszenie jej członków do opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej. Okoliczność, że wprawdzie zainteresowane oświadczyły w swym piśmie z dnia 28 września 2006 r., iż nie posiadają innych dokumentów niż te, które zostały do akt sprawy już złożone, nie stała – zdaniem organu – na przeszkodzie by postępowanie wyjaśniające uzupełnić poprzez np. dowody z zeznań świadków. Podkreślono w tym miejscu, że – jak wynikało to z wyroku Sądu Wojewódzkiego w S. z dnia [...] lipca 1991 r. (sygn. akt [...]) A. K. w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawił na terenach nie wchodzących obecnie w skład Państwa Polskiego gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha położone w B. w powiecie [...], w skład którego wchodziło: [...] ha łąki, [...] ha sadu owocowego, budynek mieszkalny i gospodarczy (stajnie i stodoła). W związku z powyższym – w ocenie Ministra – organ I instancji – przy ponownym rozpatrywaniu sprawy - winien w sposób wyczerpujący poczynić ustalenia związane z podnoszonymi przez strony prześladowaniami rodziny A. K. z powodu jej narodowości polskiej a także wyjaśnić, dlaczego rodzina ta nie przybyła do Polski w latach 40-tych (na podstawie tzw. umów republikańskich), wzywając strony do złożenia stosownego w tej mierze oświadczenia. Mając zatem na uwadze, że rozstrzygnięcie merytoryczne w tej sprawie wymagało – wg Ministra - uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji, przekazał mu jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła H. W. Skarżąca podniosła w skardze, że – jej zdaniem – złożone w sprawie dokumenty były wystarczające do przyznania stronom objętej wnioskiem rekompensaty, zatem Minister niesłusznie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie [...], gdyż sam mógł orzec, co do meritum sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo organ zauważył też, iż - ze względu na procedurę określoną w art. 7 cytowanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. – Minister Skarbu Państwa nie może ingerować w postępowanie administracyjne organu I instancji. I orzekać co do istoty sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 w/w ustawy, organ I instancji orzekając o potwierdzeniu prawa do rekompensaty, wydaje postanowienie. Odmowa natomiast wydania takiego potwierdzenia następuje w formie decyzji. Powyższe zatem skutkuje – zdaniem organu – niemożności zastosowania w tego rodzaju sytuacji, jaka zaistniała w tej sprawie, art. 138 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne - w toku rozpoznawania sprawy - nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ rozpatrując w tym kontekście przedmiotową skargę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja naruszała prawo – skutkowało to jej uchyleniem. Zgodnie z treścią przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać temuż organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przypadku natomiast, gdy decyzja organu I instancji jest decyzją wadliwą, ale brak jest konieczności przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego albo w ogóle w sprawie wszystko już zostało wyjaśnione, to obowiązkiem organu odwoławczego jest w takiej sytuacji uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie orzeczenia, co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podkreślić w tym miejscu wypada, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jest traktowane jako sytuacja wyjątkowa, stanowiąca wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy a zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do przedmiotowej skargi należało uznać ją za zasadną. Z ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika bowiem ewidentnie, że ojciec wnioskodawczyń pozostawił na terenie obecnej B. nieruchomość ziemską o określonej powierzchni i składzie. Repatriował się do Polski w kwietniu 1958 r. Okoliczności, związane z decyzją A. K. dotyczącą powrotu do Polski, podane zostały zarówno przez same wnioskodawczynie jak i wynikały one z oświadczenia świadka S. G. Aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 8 listopada 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zawiera w art. 1 ust. 2 bardzo szerokie określenie osób uprawnionych do otrzymania rekompensaty za tzw. mienie zabużańskie i pozwała, na co zresztą zwrócił uwagę Minister, na dokonanie przez organ orzekający odpowiedniej interpretacji w/w przepisu w kontekście określonego stanu faktycznego. W ocenie Sądu zatem, zgromadzony w niniejszej sprawie do tej pory materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego a jeżeli organ odwoławczy uważał, że dodatkowo wyjaśnieniu mogła by jeszcze podlegać kwestia prześladowań rodziny A. K. z powodu jego narodowości, to tego rodzaju postępowanie wyjaśniające trzeba by traktować jedynie w kategoriach postępowania uzupełniającego. Zbędne zaś w sprawie jest poszukiwanie wyjaśnienia przyczyn, dla których A. K. nie repatriował się do Polski w oparciu o przepisy tzw. umów republikańskich. Zaznaczyć też trzeba, że w tego rodzaju sprawach, sięgających ustaleniami faktycznymi w lata 40-te i 50-te XX wieku, z uwagi na tak znaczny upływ czasu, postępowanie dowodowe jest bardzo utrudnione, czasem wręcz prawie niemożliwe. W sytuacji takiej, zwłaszcza, gdy strony oświadczają, iż nie są w stanie zgłosić innych dowodów w sprawie, ponad te, które już przedstawiły, organ musi działać realnie i zakreślając zakres postępowania dowodowego winien mieć powyższe na uwadze. W tych warunkach zatem wydanie przez Ministra Skarbu decyzji kasacyjnej, w miejsce reformatoryjnej naruszało przepisy procedury administracyjnej. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, iż ponieważ w art. 7 cytowanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. organ I instancji, orzekając o potwierdzeniu prawa do rekompensaty, wydaje postanowienie a jedynie odmawiając wydania takiego potwierdzenia orzeka w formie decyzji, co w konsekwencji skutkuje – zdaniem Ministra – niemożnością zastosowania w tego rodzaju sytuacji art. 138 § 1 k.p.a., Sąd uznał ją za nieprawidłową. Przepisy wspomnianej wyżej ustawy regulują tylko sposób orzekania w tego rodzaju sprawach przez organ I instancji, jakim jest w tym przypadku wojewoda. Żaden natomiast przepis tejże ustawy nie zmienia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w ogólności a zwłaszcza tych, które regulują postępowanie odwoławcze. Z tych powodów organ odwoławczy nie jest w powyższych sprawach w szczególny sposób ograniczony przy orzekaniu jako organ II instancji i winien stosować w praktyce, obowiązujące w tej mierze w kodeksie postępowania administracyjnego, reguły orzekania. Biorąc powyższe pod uwagę – Sąd z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.