I SA/Wa 1999/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Monika Chorzewska - Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2006 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2005 roku nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2005 rok, stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 1977 roku nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i odmawiającą stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej w decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podniósł, że Wojewoda [...] winien był ocenić zgodność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 1977 roku z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr.10 poz. 6464) .Nieruchomość położona w R. przy ul. [...] i [...] o pow. [...] m2 została wywłaszczona zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1977 roku nr [...] wydaną przez Urząd Miejski w R. Powyższa lokalizacja była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R. Mając powyższe na uwadze organ II instancji uznał, że spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia, wskazana w art. 3 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 roku. Z akt sprawy wynika również , że wnioskodawca wywłaszczenia ustalił właścicielkę przedmiotowej nieruchomości, którą na datę wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego była J. S. W związku z obowiązkiem wynikającym z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku , wnioskodawca wywłaszczenia zwrócił się do J. S. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, akt własności ziemi dotyczący przedmiotowej nieruchomości został wydany przez Prezydenta Miasta R. w dniu [...] października 1977 roku na nazwisko R. G. Zgodnie z art. 22 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 roku, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno być ustalone na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych. W aktach administracyjnych nie znajdują się żadne dokumenty potwierdzające , że rozprawa została przeprowadzona , nie wynika to również z decyzji z dnia [...] listopada 1977 roku. Niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 22 ustawy z 12 marca 1958 roku powoduje , że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 1977 roku jest w myśl art. 156§1 pkt 2 kpa dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jednocześnie organ II instancji za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 107§3 kpa z uwagi na brak uzasadnienia , gdyż decyzja z dnia [...] listopada 1977 roku spełnia wszystkie wymagania określone przepisami prawa. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyła R. G., zarzucając jej naruszenie art. 156§1 pkt 2 kpa polegające na uznaniu , iż decyzja Ministra Infrastruktury oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] nie narusza w sposób rażący art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w sytuacji , gdy decyzja z dnia [...] listopada 1977 roku nie wskazuje na podstawy faktyczne zezwalające na dokonanie wywłaszczenia . W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 roku. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli decyzji wydanej w niniejszej sprawie sąd uznał, że skargę należało uwzględnić , gdyż decyzje wydane przez Ministra Infrastruktury jak i przez organ I instancji , są niezgodne z prawem. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji umożliwia wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Przesłanki negatywne i pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zostały w sposób wyczerpujący wyliczone w treści art. 156 § 1 i §2 kpa. W związku z powyższym przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie podlegają wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet w sposób ścieśniający (por. B. Adamiak J. Borkowski Kodeks .postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2004) Ponadto należy podkreślić, że w orzecznictwie oraz doktrynie dominuje pogląd, iż organ administracji publicznej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której orzeka nie co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kontrolowanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny (por. wyrok NSA z 27 października 1995 roku III SA 829/95 niepublikowany , W. Chróścielewski, J. P. Tarno Postępowanie administracyjne. Zagadnienia podstawowe. Warszawa 2002) Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że postępowanie nadzorcze objęło swym zakresem ostateczną decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 1977 roku nr [...] orzekającą w pkt I o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] i [...] o pow. [...] m2 , oznaczonej jako działka nr [...], jednocześnie przedmiotową decyzją przyznano odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] maja 2005 roku wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 1977 roku w części dotyczącej odszkodowania i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Ostateczna decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 1977 roku została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (DZ. U. z 1974 roku nr 10 poz. 64 ze zm.). Z treści art. 22 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z [...] listopada 1977 roku, jednoznacznie wynika , że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych nie wynika , czy wydanie decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 1977 roku było poprzedzone przeprowadzeniem rozprawy z udziałem biegłych, zatem za prawidłową należy uznać decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 roku stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 1977 roku w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Natomiast za nieodpowiadającą prawu należy uznać decyzję Ministra Infrastruktury utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 1977 roku, w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w R. oznaczonej jako działka nr [...]. Słusznie zarzuciła strona skarżąca, iż decyzja z dnia [...] listopada 1977 roku nie wskazuje czy wystąpiły przesłanki wywłaszczenia określone w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustalenia takie powinien poczynić organ orzekający o wywłaszczeniu, a następnie kontroli prawidłowości tych ustaleń powinien dokonać organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym badając, czy nie występuje w tym zakresie przesłanka określona w art. 156 § 1 kpa. Jak wynika z akt sprawy organ wydający zaskarżoną decyzję ograniczył się w tym zakresie tylko do stwierdzenia, iż nieruchomość została wywłaszczona zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1977 roku wydaną przez Urząd Miejski w R., która to lokalizacja była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R. Stosownie do art. 3 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne: "jeżeli wywłaszczona nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych". Zaś art. 21 ust. 2 ww. ustawy głosił, że orzeczenie o wywłaszczeniu zapada na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania. Przesłanki określone w tym przepisie również nie zostały zbadane przez organ administracji . W szczególności nie została wyjaśniona okoliczność, czy przedmiotowa nieruchomość była wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie było dopuszczalne. O braku wyjaśnień w tym zakresie świadczy również okoliczność, iż wywłaszczona nieruchomość w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 1977 roku, była gospodarstwem rolnym (wynika to jednoznacznie ze znajdującego się w aktach sprawy aktu własności ziemi wydanego w dniu [...] października 1977 roku na nazwisko skarżącej G. G.). Skoro było to gospodarstwo rolne, to obowiązkiem organu administracji było również zbadanie, czy można je było wywłaszczyć w kontekście przesłanek określonych w cytowanych wcześniej art. 3 ust. 1 i 21 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku tj. wskazanie tego gospodarstwa jako nieruchomości niezbędnej dla realizacji planów gospodarczych. Z treści art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117) jednoznacznie wynika, że wywłaszczać pod ogródki działkowe można było tereny "odpowiednie". Odpowiednie to nie tylko takie, które jakościowo odpowiadały wymogom upraw działkowych, ale także takie, które można było przejmować zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem. Zatem sam fakt ustawowego uznania ogródków działkowych za urządzenia użyteczności publicznej nie może być uznawany za jedyną przesłankę wywłaszczenia nieruchomości pod rządami przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości pod ogródki działkowe było możliwe dopiero wówczas, gdy wykazano, że jest ona niezbędna na ten cel w rozumieniu art. 3 ust. 1 ww. ustawy oraz odpowiednia w myśl art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.( tak w wyroku NSA w Warszawie z dnia 27 października 1998 roku IV SA 2077/98 LEX nr 45888) Ponownie rozpatrując wniosek R. G. dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 1977 roku, organy administracji winny zatem zbadać czy w dacie jej wydania występowały wszystkie przesłanki określone w art. 3 ust. 1, art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku oraz w art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogródkach działkowych. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c , art. 152. art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku .