II SA/Bk 865/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi -oddala skargę.- Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2004 r. "A" S.A. w P. przedłożył zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie: - działki o nr geod. [...] w T., - działki o nr geod. [...] w J. S., - działki o nr geod. [...] w C. B., - działki o nr geod. [...] w Ł., - działki o nr geod. [...] w Z., stwierdzając, iż zanieczyszczenia te spowodowała "B" S. A. przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) – zwanej dalej ustawą wprowadzającą. Spółka ta prowadziła działalność na przedmiotowych nieruchomościach w zakresie obrotu paliwami odpowiednio: w T. od 1961 r., w J. S. od 1987 r., w C. B. od 1970 r., w Ł. od 1959 r. oraz w Z. od 1979 r. W 1999 r. w ramach przeprowadzonej restrukturyzacji sektora naftowego nieruchomości te zostały przekazane "A" S.A, który jest ich użytkownikiem wieczystym. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] Starosta Powiatu B. odrzucił opisane zgłoszenie, zaś decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2004 r. nr [...] podjętą na skutek odwołania "A". S.A. rozstrzygnięcie to zostało uchylone w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta Powiatu B. decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] ponownie odrzucił sporne zgłoszenie. W rezultacie rozpatrzenia odwołania "A" S.A. decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło sporną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ostatecznie Starosta Powiatu B. po kolejnym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] odrzucił przedmiotowe zgłoszenie "A" S.A. w uzasadnieniu podnosząc, iż dołączone do zgłoszenia wyniki badań powierzchni ziemi przeprowadzonych na zlecenie spółki w październiku 2004 r. nie pozwalają na stwierdzenie okoliczności, iż zanieczyszczenie powierzchni ziemi zostało spowodowane przez inny niż "A" podmiot. Badania te stanowią jedynie dowód na występowanie w ilościach przekraczających dopuszczalne normy substancji wymienionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 09 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby i standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359). Starosta Powiatu B. wskazał na brak podstaw do stwierdzenia, iż zanieczyszczenie powierzchni gruntu nastąpiło przed 30 czerwca 2004 r., a tym bardziej przed wejściem w życie ustawy wprowadzającej, gdyż badania zanieczyszczenia powierzchni gruntu powinny być przeprowadzone do 30 czerwca 2004 r. Organ wskazał, iż możliwość zgłoszenia powstałego zanieczyszczenia istniała od 01 października 2001 r. tj. od momentu wejścia w życie ustawy wprowadzającej podkreślając, iż "A" S.A. miał trzy lata na przeprowadzenie stosownych badań powierzchni ziemi. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się "A" S.A. wywodząc w odwołaniu wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. , iż dołączone do zgłoszenia badania zanieczyszczenia powierzchni ziemi mają taką samą moc dowodową jak te wykonane w terminie wskazanym przez organ, gdyż w obu przypadkach stwierdzają istnienie faktu zanieczyszczenia w stanie obecnym, a nie zanieczyszczenia pochodzącego sprzed 07 września 1999 r. tj. dnia wykreślenia "B" S.A. z rejestru handlowego. Odwołująca się spółka podkreśliła, iż do dnia 09 września 2002 r. nie było regulacji prawnych określających kryteria oceny jakości gruntów. Z przyczyn wskazanych powyżej ocenę materiału dowodowego w sprawie należy przeprowadzić w oparciu o dowody pośrednie np. porównując prawdopodobieństwo zagrożeń emisji zanieczyszczeń w odniesieniu do "B" S.A. jak i "A", przy czym należałoby uwzględnić stopień świadomości proekologicznej pracowników zatrudnionych w obu spółkach i tworzone w ostatnich latach przepisy prawne określające standardy ochrony środowiska. W dalszej części uzasadnienia "A" S.A. odniósł się do kwestii następstwa prawnego konkludując, iż nie jest następcą prawnym "B" S.A. w zakresie odpowiedzialności za szkody w środowisku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło sporne rozstrzygniecie w całości i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji w uzasadnieniu akcentując fakt, iż od momentu dokonania zgłoszenia przez "A" upłynęło 12 miesięcy, a po upływie terminu wskazanego treścią art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej odrzucenie zgłoszenia staje się niedopuszczalne. Podstawa prawna do podjęcia decyzji odrzucającej zgłoszenie istniała do 30 czerwca 2005 r. (zgłoszenie zostało dokonane 30 czerwca 2004 r.) - z tej przyczyny uznano prowadzone postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji za bezprzedmiotowe i umorzono je na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Ponieważ Starosta Powiatu B. nie zgromadził w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego wystarczających dowodów pozwalających na stwierdzenie, iż nie zostały spełnione warunki ustawy do przyjęcia zgłoszenia, dlatego pierwszoinstancyjna decyzja podlegała uchyleniu w całości. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Prokurator Okręgowy w B. zarzucił skarżonej decyzji: - naruszenie przepisu art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy wprowadzającej oraz przepisów art. 7, 8 oraz 12 Kpa poprzez błędne przyjęcie, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie upoważniał organu pierwszej instancji do oceny spełnienia warunków wynikających z art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej, a stanowiących normatywne kryterium uprawnienia starosty do odrzucenia zgłoszenia w ciągu roku od daty jego dokonania, co skutkowało rozstrzygnięciem podjętym z naruszeniem przepisów Kpa. W uzasadnieniu skargi Prokurator Okręgowy w B. zarzucił skarżonej decyzji, iż nie uwzględnia stanu prawnego powstałego po wejściu w życie ustawy z dnia 17 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 102 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska obowiązek rekultywacji terenu spoczywa na władającym powierzchnią ziemi na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu. Powołując się na treść art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy wprowadzającej skarżący wskazał, iż "A" w złożonym zgłoszeniu o zanieczyszczeniu powierzchni ziemi nie dołączył opisu okoliczności wskazujących, że sprawcą zanieczyszczenia jest inny podmiot, a w przypadku działki o nr geod. [...] w J. S. nie przedstawił wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia, w konsekwencji uznając pierwszoinstancyjną decyzję Starosty Powiatu B. odrzucającą sporne zgłoszenie "A" za prawidłową. Dodatkowo z dołączonego do akt sprawy materiału dowodowego nie wynika zdaniem skarżącego, czy zgłaszający jest podmiotem, którego dotyczy obowiązek zgłoszenia oraz przesłanki określone w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, iż "A" w dniu wejścia w życie ustawy wprowadzającej był władającym powierzchnią ziemi, na której przed 01 października 2001 r. nastąpiło zanieczyszczenie. W konkluzji Prokurator Okręgowy w B. wniósł o uchylenie skarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wywiodło, iż działając na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej, organy administracji publicznej zamierzające odrzucić zgłoszenie zobowiązane są do przeprowadzenia dowodów na okoliczność, że stwierdzone zanieczyszczenia powierzchni ziemi nie zostały spowodowane przez inny podmiot, bądź zaistniały po wejściu w życie ustawy wprowadzającej. Na wszystkich organach administracji spoczywa bowiem obowiązek wszechstronnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia rozstrzyganej sprawy. W świetle powołanych okoliczności twierdzenie organu pierwszej instancji, iż brak jest podstaw do prowadzenia badań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego określonego w ustawie jako warunek powstania skutków prawnych w niej przewidzianych należy uznać za oparte na błędnej ocenie własnych kompetencji. Nadto, mimo braku przeszkód technicznych do wykonania takich badań np. opinii rzeczoznawcy, stanowiska instytucji badawczej - w sprawie nie zgromadzono takich dowodów. W sytuacji niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów określonych treścią art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej, organ powinien w trybie art. 64 § 2 Kpa wezwać do uzupełnienia podania – pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia. Bezzasadnym pozostaje zarzut Prokuratora Okręgowego w B., iż zgłoszenie "A" S.A. nie zawiera wystarczającego opisu okoliczności wskazujących, że sprawcą zanieczyszczeń był inny podmiot, gdyż już w pierwszym piśmie procesowym spółka wskazała, iż zanieczyszczenia zostały spowodowane przez "B" S.A. SKO w B. stwierdziło, iż w stosunku do stacji paliw położonej w J. S. postępowanie w sprawie zgłoszenia nie mogło być prowadzone z uwagi na niedopełnienie wymogów formalnych – w tym właśnie zakresie sprawa powinna być pozostawiona bez rozpoznania zgodnie z treścią art. 64 § 2 Kpa, jednak z uwagi na fakt, iż w pozostałej części sprawa kwalifikowała się do dalszego wyjaśniania, organ uchylił decyzję Starosty Powiatu B. w całości. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowa decyzja SKO została podjęta w ostatnim dniu upływającego dnia [...] czerwca 2005 r. terminu do odrzucenia spornego zgłoszenia, dalsze prowadzenie sprawy zgłoszenia przez organ pierwszej instancji uznano za bezprzedmiotowe. W konkluzji SKO w B. wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W dacie orzekania przez SKO w B. decyzją z dnia [...].06.2005 r. zachodziły podstawy zarówno do uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...].05.2005 r., jak i do umorzenia postępowania w związku z treścią art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27.07.2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085) zwanej dalej ustawą wprowadzającą. Decyzja Starosty Powiatowego w B. z dnia [...].05.2005r. nr [...] zapadła po uchyleniu wcześniejszej decyzji tego organu przez SKO w B. decyzją z dnia [...].02.2005 r. W tej ostatniej decyzji organ odwoławczy dokonał oceny prawnej przepisu art. 12 ust. 1-4 ustawy wprowadzającej, w tym skutków prawnych wynikających z niespełnienia wymogów zgłoszenia określonych w ust. 2 cyt. przepisu. Wskazał, że w toku postępowania (zgłoszenia zanieczyszczenia "A" dokonał dnia 30.06.2004 r.) został złożony opis okoliczności wskazujących na sprawstwo innego podmiotu, natomiast "koniecznymi są czynności dowodowe, których wykonanie pozwoli na ocenę czy spełnione zostały warunki do przyjęcia dokonanego zgłoszenia". Wskazał na potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego nieomal od podstaw. Również wyraził pogląd, że "A" jest "innym podmiotem" w rozumieniu art. 12 ustawy wprowadzającej, uzasadniając swoje stanowisko. Mimo bez wątpienia jasnych i klarownych wytycznych organ I instancji nie przeprowadził jakiejkolwiek czynności dowodowej, czy badawcze (np. w zakresie oceny złożonej "oceny zanieczyszczeń gruntu" z miesiąca października 2004 r., oceny pisma z dnia 12.06.2001 r. dołączonego do zgłoszenia a mającego wskazywać na sprawstwo innego podmiotu, dokumentów Urzędu Dozoru Technicznego), nie wykonał obowiązku z art. 10 § 1 kpa – a wydał decyzję odrzucającą zgłoszenie z dnia 09.05.2005 r. W uzasadnieniu wskazano, że wyniki badań z miesiąca października 2004 r. "nie stanowią podstawy udowadniającej, że sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot oraz, że do zanieczyszczenia doszło przed wejściem w życie ustawy z dnia 27.07.2001 r. ...". Także podkreślono, że wnioskodawca nie złożył w komplecie do dnia 30.06.2005 r. badań. Słusznie odwołanie [...] od tej decyzji zostało uwzględnione zaskarżoną decyzją z dnia [...].06.2005 r., bowiem tak, jak wskazało SKO w jej uzasadnieniu – skoro zgromadzony materiał dowodowy został uznany za niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, to obowiązkiem starosty było doprowadzenie do jego uzupełnienia według reguł procesowych kpa (art. 6, 7, 77 § 1, 80 kpa). Ponieważ żadnych czynności organ I instancji nie dokonał – zachodziły podstawy do wydania orzeczenia kasacyjnego. Przy tym z uwagi na treść art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej i datę wydania decyzji przez SKO – jednocześnie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania (po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej). Zgodnie bowiem z treścią wskazanego przepisu – starosta był uprawniony do odrzucenia zgłoszenia w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie zostały spełnione warunki ustawy. Po upływie roku czasu zgłoszenie złożone, a nie załatwione w formach procesowych przewidzianych przez ustawę wprowadzającą wywoływało skutki prawne z art. 12 ust. 1 tej ustawy. Z uwagi na datę złożenia przez "A" przedmiotowego zgłoszenia w dniu 30.06.2004 r. – termin 1 roku czasu upływał w dniu 30.06.2005 r. i ta okoliczność rodziła skutek w postaci podstawy do umorzenia postępowania. Z wyżej wskazanych przyczyn zaskarżona decyzja SKO w B. z dnia [...].06.2005 r. odpowiadała prawu, dlatego skarga podlegała oddaleniu. Nadto dodać należy, że w zakresie skutków prawnych niedołączenia do zgłoszenia dokumentów wyszczególnionych w art. 12 ust. 2 oraz podstaw do odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (w tym samym składzie, co w sprawie niniejszej) wypowiedział się w sprawie II SA/Bk 864/05, które to stanowisko podtrzymuje w całości także w sprawie niniejszej. Na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1170 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.