IV SA/Gl 1425/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta Powiatu Z., działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) przyznał M. M., od dnia 25 maja [...] r., status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, a następnie, kolejną decyzją wydaną w dniu [...] r. Nr [...], przyznał wnioskodawcy, począwszy od dnia 23 czerwca [...] r., zasiłek dla bezrobotnych w wysokości [...] zł miesięcznie. W związku z wyrażeniem przez M. M. woli poszukiwania zatrudnienia w N. został on pouczony o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z treści art. 69 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. UE.L.149.2). Wskazany przepis pozwalał bowiem, by zasiłek dla bezrobotnych przyznany M. M. w Polsce, został mu wypłacany na terenie kraju Wspólnoty Europejskiej, do którego udać się miał zamiar w celu poszukiwania pracy. Warunkiem wypłaty świadczenia na terenie kraju poszukiwania pracy było zarejestrowanie się zainteresowanego bezrobotnego w miejscowym urzędzie do spraw zatrudnienia w terminie 7 dni od dnia wyjazdu z terenu Polski, a świadczenie to miało mu być wypłacane przez okres 3 miesięcy. M. M. podpisał osobiście oświadczenie, iż został pouczony o obowiązku stawienia się w krajowym powiatowym urzędzie pracy przed upływem ostatniego dnia terminu, na jaki transfer zasiłku został mu przyznany, a także potwierdził, iż odebrał pouczenie dotyczące terminu granicznego w zakresie kontynuacji zasiłku dla bezrobotnych. Wobec upływu trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w treści art. 69 ust. 1 lit. c, co nastąpiło w dniu 20 października [...] r. (M. M. wyjechał do N. w dniu 20 lipca [...] r.), Starosta Powiatu Z. skierował do strony wezwanie, w którym zobligowano M. M. do przybycia w dniu 27 października [...] r. do Powiatowego Urzędu Pracy w Z.. Wezwanie to skierowane na adres zamieszkania M. M. odebrała jego matka, J. M. w dniu 26 października [...] r. Niestawiennictwo strony we wskazanym terminie w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z., stało się przyczyną wydania przez Starostę Powiatu Z., w dniu [...] r. decyzji o numerze [...], w której na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) orzeczono o utracie przez M. M. statutu bezrobotnego i zasiłku z dniem 27 października [...] r. Drugą decyzją z tego samego dnia, [...] r., o numerze [...] wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b oraz art. 75 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) organ wstrzymał M. M. wypłatę zasiłku dla bezrobotnych od dnia 21 października [...] r. Decyzje te zostały doręczone wraz z pouczeniem o możliwościach ich zaskarżenia na adres zamieszkania strony i odebrane przez siostrę M. M. w dniu 10 listopada [...] r. Pismem z dnia 12 listopada [...] r. M. M. zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Pracy z prośbą o przywrócenie prawa do zasiłku, a także o decyzję co do zaległych świadczeń za okres od 20 lipca do 20 października [...] r. W treści pisma wskazał na decyzję o wstrzymaniu zasiłku z powodu niestawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. w dniu 20 października i usprawiedliwił przyczynę swego niestawiennictwa. W dniu 27 stycznia [...] r. Wojewódzki Urząd Pracy w K., w związku z w/w stanowiskiem M. M., skierował do niego odpis swego pisma adresowanego do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej Departament Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego w W., w którym to piśmie zwrócono się o udzielenie M. M. pomocy w zakresie uzyskania świadczenia, które powinno być mu było wypłacone przez stronę n. w czasie jego pobytu w tym kraju w celu poszukiwania pracy, a co nie zostało dokonane w okresie od 27 lipca do 27 października [...] r. Ze wskazanego pisma wynikało, iż M. M. zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. w dniu 16 listopada [...] r. z prośbą o taką interwencję, jednocześnie usprawiedliwiając fakt swego nie stawienia się w wymaganym terminie w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z.. W dniu 6 lutego [...] r. M. M. dokonał ponownej rejestracji jako osoba bezrobotna i otrzymał decyzję Starosty Powiatu Z. z dnia [...] r. Nr [...] o uznaniu za osobę bezrobotną i odmowie prawa do zasiłku. W dniu 4 kwietnia [...] r. M. M. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy w Z. z wnioskiem o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] r. i przywrócenie mu statusu osoby bezrobotnej od dnia 21 października [...] r. W uzasadnieniu swego żądania wskazał, iż w wymaganym siedmiodniowym terminie, a to w dniu 28 lipca [...] r. zgłosił się w n. urzędzie pracy, a w dniu 12 sierpnia [...] r. dokonana została jego rejestracja jako bezrobotnego. Zasiłek jednak nie został mu wypłacony, co nie pozwoliło mu na terminowy powrót do Polski przed upływem 20 października. Wskazał nadto, iż po powrocie do kraju zastał decyzję Powiatowego Urzędu Pracy w Z. pozbawiającą go statusu osoby bezrobotnej z powodu niestawiennictwa w dniu 27 października [...] r. w tym Urzędzie, jednakże wezwania do stawiennictwa nie odebrał osobiście. Jako przyczynę opóźnienia powrotu do kraju w wymaganym terminie do 20 października [...] r. wskazał oczekiwanie na wypłatę świadczenia przez stronę n., aż do dnia 7 listopada [...] r. Wskazał, iż w dniu 12 listopada [...] r. wystąpił o interwencję w wyjaśnieniu sprawy i odzyskaniu należnych świadczeń. Wobec odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., co nastąpiło w formie pisemnego zawiadomienia strony przez organ, M. M. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r. Nr [...]. Wniosek ten został skierowany do Powiatowego Urzędu Pracy w Z. listem poleconym w dniu 8 maja [...] r., a umotywowany faktem otrzymania wezwania do stawienia się w dniu 27 października [...] r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. po terminie wskazanym w wezwaniu. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Starosta Powiatu Z. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 147 k.p.a. uwzględniając wniosek M. M. wznowił postępowanie w sprawie. W następstwie wznowienia postępowania wydana została w dniu [...] r. decyzja Nr [...], którą w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 oraz 148 § 2 k.p.a. odmówiono wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Powiatu Z. z dnia [...] r. Nr [...]. Po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy organ wskazał, iż wezwanie do stawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy doręczono stronie w trybie art. 43 k.p.a. w dniu 25 października [...] r. Ponadto M. M. został pouczony w dniu rejestracji i w terminach późniejszych o skutkach niestawiennictwa w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. Z tych przyczyn organ uznał, iż nie ma podstaw, by przyjąć, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, gdyż była świadoma konsekwencji wynikających z nie zgłoszenia się w wyznaczonym terminie. Dodatkowo, wskazując na treść art. 148 § 2 k.p.a. Starosta Powiatu Z. podniósł, iż M. M. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w Z. w dniu 6 lutego [...] r. w celu rejestracji, można zatem domniemywać, iż miał w tym dniu świadomość utraty statusu osoby bezrobotnej. Wniosek o wznowienie postępowania został przez niego złożony w dniu 10 maja [...] r., a zatem po upływie terminu pozwalającego na wznowienie postępowania. M. M. odwołał się od decyzji o odmowie wznowienia postępowania, jednakże w aktach sprawy odwołania tego brak. Wojewoda [...], po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia [...] r. Nr [...], w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie przekazując sprawę do jej ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z motywów przywołanych przez organ odwoławczy wynikało, iż przyczyną tego było przede wszystkim dostrzeżenie rażącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego, a to art. 149 i 151 § 1 k.p.a. Niedopuszczalne bowiem było zdaniem Wojewody [...] wydanie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzji odmawiającej wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowieniowych, po uprzednim jego wznowieniu postanowieniem, w którym nie dopatrzono się przyczyn pozwalających na rozstrzygnięcie w trybie art. 149 § 3 k.p.a. Wojewoda [...] zauważył, iż przy wydawaniu postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego organ I instancji nie zwrócił uwagi na złożenie przez stronę wniosku o wznowienie postępowania z przekroczeniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. co w rezultacie skutkowało wznowieniem postępowania i w następstwie wymagało od organu wydania jednego z rozstrzygnięć, o jakich mowa w treści art. 151 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy zauważył również, iż stanowisko strony mogło być potraktowane nie tylko jako żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale także w oparciu o przesłankę wznowieniową opisaną w treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W związku z powyższym Wojewoda [...] nakazał organowi I instancji w ponownym postępowaniu dokonać wymaganych w art. 149 § 2 k.p.a. ustaleń, w szczególności wezwać stronę do złożenia wyjaśnień i wydać właściwe rozstrzygnięcie. Odnosząc się do przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda [...] uznał za konieczne dokonanie szczegółowych ustaleń w zakresie doręczenia zastępczego wezwania do stawienia się odwołującego w dniu 27 października [...] r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z.. Jednocześnie wyraził pogląd, iż domniemanie doręczenia przesyłki adresatowi zgodnie z art. 43 k.p.a. jest domniemaniem, które może zostać wzruszone, a prawidłowość zawiadomienia strony o obowiązku stawienia się w urzędzie pracy ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym wszelkie wątpliwości w tym zakresie nie mogą być interpretowane na niekorzyść bezrobotnego. Dodatkowo organ II instancji zlecił w toku ponownego postępowania zbadać sprawę w świetle art. 69 rozporządzenia nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. i ustalić czy nie zachodzą przesłanki pozbawienia odwołującego statusu bezrobotnego z datą wcześniejszą niż dzień 27 października [...] r., a także ustosunkować się do możliwości przedłużenia okresu transferowego ze względu na szczególne okoliczności, o których mowa w art. 69 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta Powiatu Z. przeprowadził dowód z przesłuchania M. M.. W toku zeznań oświadczył on, iż powrócił z N. do Polski w nocy z dnia 8 na 9 listopada [...] r. i w dniu 10 listopada [...] r. otrzymał wezwanie do stawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z.. W N. czekał na wypłatę środków z transferu, a także prowadził rozmowy z pracodawcą, który zwlekał z jego zatrudnieniem. W trakcie trzymiesięcznego pobytu przyjechał do Polski, by interweniować w kwestii nieprawidłowości dotyczących wypłaty świadczenia, które miał otrzymać w okresie pobytu w N., a które przekazane mu zostały dopiero w dniu 19 maja [...] r. Poza dowodem z przesłuchania strony dołączono do akt dokument potwierdzający datę wypłaty M. M. świadczenia transferowego (18 maja [...] r.), obejmującego 84 dni. W następstwie przeprowadzonego ponownie postępowania wydana została przez Starostę Powiatu Z. w dniu [...] r. decyzja Nr [...]. W decyzji tej, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) oraz art. 69 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. UE.L.149.2), organ uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] r. Nr [...], w której orzeczono o utracie przez M. M. statusu osoby bezrobotnej i zasiłku z dniem 27 października [...] r. i w to miejsce orzekł o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej oraz zasiłku z dniem 20 października [...] r. Uzasadniając swoje stanowisko Starosta Powiatu Z. podał, iż w wykonaniu wytycznych organu odwoławczego ustalono występowanie wyłącznie jednej podstawy wznowieniowej, a to przesłanki opisanej w treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy Starosta wskazał, iż M. M. wyjeżdżając z Polski do N. w poszukiwaniu pracy pouczony został o konieczności zgłoszenia się w polskim urzędzie pracy w terminie nie późniejszym, niż termin na jaki przyznano mu transfer. Otrzymał również formularz E-303/2 wraz z pouczeniem, iż okres transferu do świadczeń z tytułu bezrobocia nie wykracza poza dzień 20 października [...] r. W oparciu o powyższe organ uznał, iż strona była prawidłowo powiadomiona o skutkach niedotrzymania terminu, nie poczyniła żadnych starań w celu powiadomienia urzędu o jakichkolwiek przeszkodach uniemożliwiających dotrzymanie terminu, a w konsekwencji przekroczenie terminu wskazanego w art. 69 rozporządzenia Rady nie było uzasadnione żadnymi obiektywnymi zdarzeniami. Oceniając zachowanie strony w aspekcie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazano, iż M. M. do kraju powrócił w dniu 8 na 9 listopada [...] r. Zgodnie z twierdzeniem strony otrzymał wezwanie do stawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy dopiero w dniu 10 listopada [...] r. co faktycznie uniemożliwiało mu stawienie się w dniu 27 października [...] r. Do urzędu tego jednak zgłosił się dopiero w dniu 6 lutego [...] r. w celu rejestracji, a zatem nie został dotrzymany również termin, o którym mowa we wskazanym wyżej art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W podsumowaniu swoich ustaleń organ I instancji stwierdził brak podstaw do uznania niestawiennictwa M. M. w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. za niezawinione, skoro strona znała terminy do zgłoszenia się, powód, dla którego bezrobotny nie powrócił przed upływem ostatniego dnia transferu świadczeń nie uzasadniał braku stawiennictwa w terminie. Nie godząc się ze stanowiskiem organu I instancji M. M. złożył odwołanie od opisanej wyżej decyzji organu I instancji. W polemice z ustaleniami dotyczącymi jego niestawiennictwa w urzędzie pracy we wskazanym mu terminie, uznał ich ocenę za formalną i jednostronną wobec innych, bardziej istotnych, jego zdaniem, faktów , jakie miały miejsce w sprawie. Zdaniem odwołującego uchybienie terminu do stawienia się w urzędzie pracy należało rozpatrywać w pryzmacie niezgodnego z prawem zachowania strony n., która nie wykonywała ciążących na niej obowiązków we właściwych terminach, a tym samym pozbawiła go przyznanego mu na okres trzech miesięcy świadczenia przysługującego mu w okresie poszukiwania pracy w krajach Wspólnoty Europejskiej. Ciężar uchybienia strony n. powinien pozwolić na przywrócenie jego uprawnień do zasiłku. Transfer trzymiesięcznych świadczeń zakończył się dopiero w dniu 18 maja [...] r., a on pozostawał już wtedy, począwszy od 6 lutego [...] r. w dyspozycji Powiatowego Urzędu Pracy w Z.. Wskutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001), a także art. 69 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. UE.L.149.2), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jak wynikało z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego, podzielił on pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji i nie stwierdził uchybień mogących mieć wpływ na jej prawidłowość. Wskazał, iż zgodnie z treścią art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie stawi się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomi w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, co w przypadku odwołującego zamykało się datą 31 października [...] r. Jednocześnie Wojewoda [...] dokonał oceny sytuacji odwołującego w świetle treści art. 69 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r., które miało zdaniem organu odwoławczego zastosowanie w sprawie w związku z treścią art. 75 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Mając na względzie regulację zawartą w przywołanym art. 69 rozporządzenia nr 1408/71 organ odwoławczy podzielił pogląd prezentowany w zaskarżonej decyzji co do prawidłowości poinformowania M. M. o konieczności stawienia się w krajowym urzędzie pracy przed upływem ostatniego dnia terminu, na jaki transfer został udzielony. Wskazując na brak regulacji prawnej co do sposobu wyznaczania terminu stawienia się bezrobotnego w urzędzie pracy po zakończeniu okresu transferu świadczenia, Wojewoda [...] uznał za dopuszczalne wyznaczenie tego terminu poprzez pouczenie M. M. w momencie odbioru formularza (druk E303) o jego uprawnieniach i obowiązkach, a w tym obowiązku stawienia się w polskim urzędzie pracy nie później niż przed upływem ostatniego dnia terminu, na jaki transfer zasiłku został przyznany oraz o konsekwencjach niedopełnienia tych obowiązków. Organ odwoławczy, tak jak organ I instancji, nie znalazł podstaw do przedłużenia trzymiesięcznego okresu, w jakim przysługiwało odwołującemu świadczenie dla bezrobotnych na mocy art. 69 ust. 1 pkt c rozporządzenia nr 1408/71, ze względu na brak możliwości potraktowania przyczyn opóźnienia wskazanych przez odwołującego jako niezawinionych przez niego i od niego niezależnych. Decyzja Wojewody [...] została zaskarżona przez M. M.. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. M. wniósł o zbadanie zaskarżonej przez siebie decyzji pod względem proceduralnym i merytorycznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ponawiając argumentację przedstawioną w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne badają czy wydawane przez te organy akty prawne nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Rozpoznając skargę wniesioną przez M. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga ta zasługuje na uwzględnienie ze względu na uchybienia, które po myśli art. 134 p.p.s.a. sąd winien brać pod uwagę z urzędu. Dostrzeżone uchybienia pozostawały zdaniem Sądu w istotnym związku z treścią zaskarżonej decyzji, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne odnieść się do przytoczonych przez organy przepisów prawa materialnego w podstawie prawnej zaskarżonego i utrzymanego nim w mocy rozstrzygnięcia. Od momentu wstąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, państwo nasze zostało zobligowane do bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego, jako konsekwencji bezpośredniego obowiązywania tego prawa dla organów państw członkowskich. Przez bezpośredni skutek norm prawa wspólnotowego rozumie się tę ich właściwość, że mogą być one samodzielnym źródłem praw lub obowiązków jednostek. W skład prawa wspólnotowego wchodzi prawo tzw. pierwotne – traktaty i ogólne zasady prawa unijnego znajdujące wyraz w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oraz prawo pochodne. Art. 249 traktatu o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, z 1957 r. zwany w skrócie TWE zawiera katalog źródeł prawa pochodnego, do których należy m.in. rozporządzenia Rady Unii Europejskiej. Stosownie do zapisu zamieszczonego w art. 249 akapit 2 TWE rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Tak więc ma również zastosowanie rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego dla pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. UE.L.149.2) zwane dalej rozporządzeniem. Przepis art. 69 tego aktu prawnego reguluje sytuację prawną osób bezrobotnych poszukujących pracy w innych, niż państwo właściwe (państwo przyznające status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku) państwach Unii Europejskiej. Regulacja ta określa warunki zachowywania prawa do świadczeń na czas poszukiwania pracy, termin, w jakim świadczenie to przysługuje. Określa także warunki, na jakich bezrobotny może utrzymać prawo do zasiłku przyznane przez państwo właściwe ponad okres transferowy, względnie utracić prawo do zasiłku w państwie właściwym po upływie okresu transferu świadczenia. Stanowi zatem samodzielne i pełne rozwiązanie prawne szczególnej, opisanej tam sytuacji osób posiadających status bezrobotnego z prawem do zasiłku. Bezsporne jest w sprawie, iż M. M. był podmiotem, o którym mowa w cyt. art. 69 rozporządzenia. W konsekwencji, jego sytuacja faktyczna powinna zostać oceniana w aspekcie regulacji prawnej zawartej w treści wskazanego przepisu. Jak zauważa się, w żadnej z wydanych w dniu [...] r. decyzji nie powołuje się w podstawie prawnej przepisu art. 69 rozporządzenia. Podstawa ta, jednak obok art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy krajowej, przywołana została dopiero w decyzjach wydanych w trybie wznowienia postępowania. Także dopiero w tym postępowaniu rozważane zostały przesłanki wymagane do utraty zasiłku dla bezrobotnych, przedstawione w art. 69 ust. 2 rozporządzenia. Decyzja nr [...] wydana została bowiem w oparciu o art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b oraz art. 75 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001), a decyzja Nr [...] w oparciu o art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001). Obie przywołane w tych rozstrzygnięciach podstawy prawne odnoszą się do osób bezrobotnych, które poddane były regulacji krajowej i nie zastosowały się do niej. Nie odnoszą się natomiast do osób, które w celu poszukiwania pracy udały się do innego państwa Unii Europejskiej, wywodząc swoje prawo do zasiłku dla bezrobotnych z decyzji organu kraju swego dotychczasowego zamieszkania. Mając na względzie wyżej przytoczone uwagi i odnosząc je do stanu faktycznego sprawy zauważa się, iż fakt niestawiennictwa skarżącego w krajowym urzędzie pracy po upływie okresu świadczenia transferowego poddany został uregulowaniu w ust. 2 art. 69 rozporządzenia i nie wymagał dla utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych przyznanego na podstawie prawa polskiego, dodatkowego wezwania do stawiennictwa w krajowym urzędzie pracy (por. przykładowo stanowisko prezentowane w orzecznictwie ETS sprawa Giovanni Coccioli v. Budensanstalt für Arbeit (orzeczenie wstępne) wyrok ETS 139/78 ECR 1979/3/00991 czy sprawa Vittorio Testa, Salvino Maggio i Carmine Vitale v. Budesanstalt für Arbeit (orzeczenie wstępne) wyrok ETS 41/79 ECR 1980/4-5/01979). Innym zdarzeniem prawnym i faktycznym było natomiast niedochowanie przez skarżącego obowiązku określonego w art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z treścią decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia [...] r. uchybienie temu właśnie obowiązkowi stanowiło o pozbawieniu skarżącego uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych. Wracając na grunt sprawy, trzeba zwrócić uwagę, iż zaskarżona decyzja wydana została w trybie wznowienia postępowania, co do którego przyjęto, jako podstawę wznowienia, przesłankę określoną w treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przesłanka ta rozpatrywana była wyłącznie w aspekcie doręczenia skarżącemu wezwania do stawienia się we właściwym urzędzie pracy, wystosowanym do skarżącego na podstawie art. 33 ust. 3, ustawy o promocji zatrudnienia i odnosiła się do ostatecznej decyzji wydanej w oparciu o art. 33 ust. 4 pkt 4 tego aktu prawnego. Jak z powyższego wynika ani decyzja ostateczna, ani przesłanka wznowienia postępowania sprawy nią zakończonej, nie miała związku z uprawnieniami i obowiązkami skarżącego wynikającymi z treści art. 69 rozporządzenia. Wysoce wątpliwe wydaje się zatem rozpatrywanie sprawy M. M., co do spełnienia warunków, o których mowa w art. 69 ust. 2 rozporządzenia, w nadzwyczajnym trybie, jakim jest wznowienie postępowania, jeśli sprawa ta nie została rozpoznana w trybie zwykłym w oparciu o przesłanki wynikające z treści art. 69 rozporządzenia. Wznowienie postępowania powoduje co prawda wszczęcie odrębnego postępowania, od postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jednakże dokonywane jest "w sprawie". Oznacza to, iż przedmiot sprawy wszczętej w wyniku wznowienia postępowania musi być przedmiotem tożsamym do sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania nie stanowi również trzeciej instancji, w której dopuszczalne jest korygowanie innych, niż wyraźnie wymienione w treści art. 145 § 1 k.p.a. uchybień. Jak bowiem zauważono wcześniej, sprawa tocząca się w przedmiocie pozbawienia prawa do statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku osoby, która nie stawiła się w określonym terminie na wezwanie urzędu pracy skierowane do niej na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i sprawa tocząca się w przedmiocie pozbawienia prawa do zasiłku dla bezrobotnych osoby bezrobotnej, która powróciła z kraju poszukiwania pracy do państwa właściwego, po upływie trzech miesięcy, licząc od dnia opuszczenia państwa właściwego, o czym mowa w art. 69 ust. 2 rozporządzenia nie są sprawami tożsamymi. Powracając do treści zaskarżonej decyzji i odnosząc się powtórnie do podstawy wznowienia postępowania przyjętej przez organ zarówno w niej, jak i w utrzymanej nią w mocy decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż brak otrzymania zawiadomienia skarżącego o terminie stawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. nie stanowi przesłanki o charakterze formalnoprawnym, określonej w treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przesłanka ta jest bowiem spełniona, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a tym samym postępowanie to toczy się z uchybieniem proceduralnym. Nie stawienie się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomienie w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa należy do przesłanek o charakterze prawnomaterialnym powodujących wszczęcie postępowania w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej. Skarżący formułując swój wniosek o wznowienie postępowania wskazał wyłącznie na brak otrzymania wezwania do Powiatowego Urzędu Pracy w Z., a nie na brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie pozbawienia go statusu bezrobotnego lub brak doręczenia mu decyzji w tej sprawie, a tylko te okoliczności kwalifikują się jako przesłanki opisane w treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jeśli zatem przyczyny niestawiennictwa bezrobotnego w Powiatowym Urzędzie Pracy w rzeczywistości były inne, niż przyjął to organ w chwili wydawania decyzji, jednakże decyzja taka była stronie doręczona, błędem było przyjęcie jako przesłanki wznowieniowej, iż strona nie brała udziału w postępowaniu. Zauważyć należy, iż w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] organ odwoławczy, wskazując iż stanowisko strony mogło być potraktowane nie tylko jako żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale także w oparciu o przesłankę wznowieniową opisaną w treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nakazał organowi I instancji sprawdzić wystąpienie tej przesłanki. Wytyczne te nie zostały prawidłowo wykonane, a braku ich wykonania nie dostrzeżono w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał nadto za konieczne odnieść się do zastosowanego w sprawie nadzwyczajnego trybu stanowiącego wyłom od zasady trwałości decyzji administracyjnych, a to do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Ten nadzwyczajny tryb może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku decyzji, co do których nie wniesione zostało odwołanie, albo wobec których wyczerpany został tok instancyjny. Nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania zmierzającego do wzruszenia decyzji, od której nie zostało rozpoznane, złożone przez stronę postępowania odwołanie. Trzeba także przypomnieć, że kodeks postępowania administracyjnego wyraża m.in. w art. 63, art. 65, art. 66, art. 128 czy art. 140, zasadę odformalizowania postępowania na korzyść strony co do formy i treści żądania wszczęcia postępowania oraz odwołań od decyzji I instancji i skargi tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Odwołanie nie musi zatem odpowiadać wymogom formalnym, nie wymaga uzasadnienia, ani nawet wskazania, w jakim zakresie i w jakim kierunku odwołujący żąda zmiany decyzji. Oznacza to, że odwołanie nie musi dokładnie, zgodnie z treścią przepisu art. 138 k.p.a., precyzować żądania uchylenia decyzji, nie musi określać zarzutów skierowanych przeciwko decyzji organu pierwszej instancji ani też zawierać uzasadnienia zarzutów i żądań, co ma służyć zapewnieniu stronie maksymalnego ułatwienia obrony jej interesów. Z odwołania powinien jedynie wynikać wyraz niezadowolenie strony z rozwiązania jej sytuacji w toku postępowania administracyjnego, bowiem musi być ono skierowane przeciwko któremuś z elementów składających się na wydaną decyzję. Czy pismo wniesione przez stronę jest odwołaniem, decyduje nie nagłówek, lecz treść pisma, z którego można wywieść, iż strona nie jest zadowolona z decyzji. Przejaw niezadowolenia z rozstrzygnięcia i wniesienie takiego polemicznego pisma w terminie do wniesienia odwołania wymaga co najmniej dokonania ustaleń co do jego charakteru procesowego, a nawet jeśli jako adresata pisma wskazano niewłaściwy organ, nie można przesądzić z góry, bez rozpoznania woli autora pisma, o braku możliwości zakwalifikowania tego pisma jako odwołanie. Także nie może wykluczyć charakteru odwołania fakt, iż pismo, w którym było zawarte, dotyczy kilku spraw. W tym celu ustawodawca wprowadził do procedury administracyjnej zapis nakazujący organowi administracji, do którego podanie wniesiono, jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, uczynić przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości, a równocześnie zawiadomić wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu. W takim przypadku organ ma obowiązek poinformować autora pisma, w drodze postanowienia, że to odrębne podanie złożone w terminie czternastu dni od daty doręczenia postanowienia uważać się będzie za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania (art. 66 § 1 i 2 k.p.a.). Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy, zwraca uwagę treść pisma skarżącego z dnia 12 listopada [...] r., a więc sporządzonego w terminie otwartym do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r., skierowanego do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K.. W piśmie tym skarżący, poza informacjami dotyczącymi spraw związanych z jego rejestracją w urzędzie zatrudnienia w N. i terminowości wypłat świadczenia transferowego, prosił o przywrócenie mu prawa do zasiłku wskazując jednocześnie na przyczyny uchybienia terminowi do stawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. po upływie okresu trzymiesięcznego transferu świadczenia, o czym mowa w treści art. 69 ust. 2 rozporządzenia. Nie ulega zatem wątpliwości, iż pismo to dotyczyło kilku spraw, w zakresie których Wojewódzki Urząd Pracy w K. winien był rozważyć, czy jest właściwy do rozpoznania wszystkich kwestii wynikających z jego treści, czy też zastosować się odpowiednio do wymogów nałożonych na organ przepisem art. 66 k.p.a. Naruszenie art. 66 § 1 k.p.a. w przypadku, gdy z treści pisma skarżącego wynikać może wola złożenia przez niego środka odwoławczego od wydanej wobec niego decyzji administracyjnej, stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśniwszy bowiem w sposób nakazany prawem (art. 7, art. 77 k.p.a.) woli strony w zakresie jej uprawnień do złożenia odwołania od decyzji Starosty Powiatu Z. z dnia [...] r. nr [...] lub decyzji nr [...] uznano decyzje te za ostateczne, a co do decyzji nr [...], co najmniej przedwcześnie, uruchomiono tryb nadzwyczajny jej wzruszenia. W ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy przede wszystkim oceni, biorąc pod uwagę regulację prawną zawartą w art. 66 k.p.a., treść pisma skarżącego z dnia 12 listopada [...] r. skierowanego do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K., ustali datę jego wpływu do tego organu i zbada w sposób konieczny dla sprawy, jaka była rzeczywista wola skarżącego, co do skutków, jakie miało ono wywołać. W przypadku uznania, iż decyzja nr [...] z dnia [...] r. stała się ostateczna, a postępowanie nadzwyczajne byłoby tym samym hipotetyczne dopuszczalne, organ odniesie się do podstawy prawnej przytoczonej w tej decyzji ostatecznej, biorąc pod uwagę, iż postępowanie, jakie toczyło się w sprawie nią zakończonej, dotyczyło sytuacji skarżącego wywołanej jego niestawiennictwem w Powiatowym Urzędzie Pracy, w oparciu o art. 33 ust. 4 pkt 4 w związku z art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia. W tym zakresie wyjaśni swoje stanowisko zaprezentowane w decyzji z dnia [...] r. Nr [...], określone jako zalecenie dla organu I instancji w toku ponownego postępowania zbadania sprawy w świetle art. 69 rozporządzenia nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 i ustalenia czy nie zachodzą przesłanki pozbawienia odwołującego statusu bezrobotnego z datą wcześniejszą niż dzień 27 października [...] r., a także ustosunkowania się do możliwości przedłużenia okresu transferowego ze względu na szczególne okoliczności, o których mowa w art. 69 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Organ odwoławczy odniesie się również do zastosowanej podstawy wznowienia postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., mając na względzie zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a także swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] r. Nr [...], w którym w ramach wytycznych dla organu I instancji nakazano w ponownym postępowaniu dokonać ustaleń w świetle przesłanki wznowieniowej opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wytyczne te nie zostały przez organ I instancji wykonane, a faktu tego nie dostrzegł Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji. Na marginesie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż złożony przez skarżącego w dniu 4 kwietnia [...] r. wniosek o uchylenie decyzji Starosty Powiatu Z. z dnia [...] nr [...] nie został rozpoznany zgodnie z treścią art. 155 k.p.a. nakazującą w postępowaniu wszczętym w tym trybie stosować odpowiedni art. 154 § 2 k.p.a. określający, iż w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji właściwy organ wydaje decyzję. Wątpliwości w zakresie formy odmownego załatwienia wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. rozstrzygnięte zostały jednoznacznie w judykaturze. Przykładowo, w uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 9 grudnia 1986 r., III AZP 13/96, OSNC 1987, nr 9, poz. 128, stwierdzono, ze: "Odmowne załatwienie wniosku strony o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. następuje w formie decyzji". Na decyzję taką stronie przysługuje środek odwoławczy. Załatwienie przeto wniosku skarżącego złożonego w oparciu o art. 155 k.p.a. w formie zawiadomienia o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej nie czyni zadość wymogom ustawodawcy, a mimo tego uruchomiono drugi tryb nadzwyczajny w postaci wznowienia postępowania. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.