I SA/Wa 159/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania Miasta W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] orzekającej o zwrocie na rzecz S. L. nieruchomości położonych w W. w rejonie ulic [...],[...] i [...], oznaczonych jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, uregulowana w księdze wieczystej KW nr [...] oraz działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, uregulowana w księdze wieczystej nr KW [...] - obydwie w obrębie [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wynika z ustaleń organów administracji, przedmiotowe działki stanowiły część nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], uprzednio oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m², nabytej od S. L. na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 53 ust. 2 i art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) aktem notarialnym z dnia 7 lutego 1989 r. Rep. [...] nr [...], w związku z przeznaczeniem jej decyzjami Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1976 r. nr [...] i nr [...] (znak: [...] i [...]) pod budowę dzielnicy mieszkaniowej "[...]" i zespołu ulic. Nieruchomość obecnie jest własnością W. na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1992 r. Przedmiotowa nieruchomość aktualnie stanowi zespół działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], część dz. nr [...] i część dz. nr [...] z obrębu [...] oraz dz. nr [...] z obrębu [...]. Wnioskiem z dnia 8 lutego 2005 r. S. L., powołując się na art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), wystąpił do Prezydenta W. o zwrot nieruchomości. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku. Pismem z dnia z dnia 8 lutego 2006 r. S. L. modyfikując pierwotnie złożony wniosek wystąpił do Starosty [...] o wyłączenie do odrębnego postępowania sprawę zwrotu działek nr [...] i nr [...] oraz części działki nr [...] nie zajętej przez ulicę [...], przy czym wniósł o rozpatrzenie w pierwszej kolejności sprawy dot. działek nr [...] i nr [...]. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. orzekł o zwrocie na rzecz S. L. działek nr [...] i nr [...] oraz o zwrocie przez S. L. na rzecz W. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że cel nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, którym była budowa dzielnicy mieszkaniowej "[...]" wraz z zespołem ulic, nie został na terenie działek nr [...] i [...] zrealizowany. Zdaniem Starosty [...], nie stanowi realizacji tego celu podniesiona przez W. okoliczność, że działka nr [...] jest objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji gminnego terenu sportowo-rekreacyjnego, przedmiotowy teren został ogrodzony, a ponadto nasypana została górka saneczkowa. Jak wynika z protokołu oględzin tego gruntu przeprowadzonych w dniu 9 grudnia 2005 r. stanowi ona teren nierówny, niezagospodarowany, porośnięty trawą i krzewami. Organ wskazał, że wnioskowane do zwrotu działki nie są objęte decyzjami o pozwoleniu na budowę. W dniu złożenia wniosku o zwrot działek, przedmiotowa nieruchomość nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego, jak również decyzją o lokalizacji celu publicznego. Z wypisów z ewidencji gruntów wynika, że działki te stanowią zurbanizowane tereny niezabudowane. Przy orzekaniu o zwrocie nieruchomości bez znaczenia są zamierzenia inwestora, który dopiero w przyszłości ma zamiar zrealizować inwestycję zgodną z celem wywłaszczenia (wyrok NSA z dnia 9.11.1993 r. sygn. akt SA/Wr1285/93). W tej sytuacji organ pierwszej instancji uznał, że spełnione są przesłanki określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż mimo upływu 10 lat od dnia zawarcia umowy sprzedaży na przeznaczonych do zwrotu działkach nie zostały podjęte działania zmierzające do realizacji celu, w jakim nieruchomość została nabyta. O zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania organ orzekł zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Od decyzji Starosty [...] odwołało się Miasto W. zarzucając niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji wszystkich okoliczności sprawy. Strona odwołująca się podniosła, że teren stanowiący działkę nr [...] jest objęty decyzją nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji gminnego terenu sportowo - rekreacyjnego, w tym m. in. boiska do siatkówki i placu zabaw dla dzieci. W ramach realizacji tej inwestycji ze środków ówczesnej Gminy [...] została nasypana górka saneczkowa, teren został ogrodzony, od strony ul. [...] posadzono drzewa, założono trawniki, teren jest koszony i uporządkowany. Prace te nie wymagały pozwolenia na budowę. Zdaniem odwołującego się, nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] została zagospodarowana zgodnie z celem, na który została wykupiona, wybudowano bowiem osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą, stanowiącą teren rekreacyjny. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił w całości decyzję Starosty i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia w całości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości wystąpienia w rozpoznanej sprawie wszystkich przesłanek skutkujących możliwością zwrotu części nabytej nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 137 ust. 2 powołanej ustawy, jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 cel został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jeżeli przedmiotowa część nieruchomości przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Mając na względzie cel, na jaki została nabyta działka [...] - budowa dzielnicy mieszkaniowej "[...]" wraz z zespołem ulic, a także dyspozycję art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ pierwszej instancji powinien dokonać oceny możliwości zagospodarowania zwracanej części nieruchomości zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązującej dla działki nr [...]. Starosta [...] oparł natomiast swoje rozstrzygnięcie jedynie na ustaleniu sposobu zagospodarowania tej części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Tym samym, zdaniem Wojewody [...], organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, wystąpienia w omawianej sprawie wszystkich przesłanek skutkujących możliwością zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, a to oznacza że rozstrzygnięcie Starosty [...] narusza art. 7 i art. 77 k.p.a. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co skutkowało koniecznością uchylenia na podstawie art. 138 § 2 kpa zakwestionowanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na decyzję Wojewody [...] S. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 137 ust. 2 o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie, że Starosta [...] ustalił w sposób nie budzący wątpliwości wszystkie przesłanki warunkujące możliwość zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oraz, że organ pierwszej instancji dokonał całościowej oceny możliwości zagospodarowania terenu obowiązującego dla działki nr [...]. Tym samym Wojewoda [...] naruszył art. 77 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie, że organ pierwszej instancji zebrał kompletny materiał dowodowy dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie, w tym przeprowadził wizję lokalną, zebrał wszelkie informacje o przedmiotowej nieruchomości od Naczelnika Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta Urzędu W., zbadał, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia, a także wykazał, iż w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o zwrot przedmiotowa nieruchomość nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego, jak również decyzją o lokalizacji celu publicznego. Zdaniem skarżącego, decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa z uwagi na nieuzasadnione skorzystanie z uprawnień kasacyjnych organu odwoławczego i niewskazanie przyczyn, z powodu których nie skorzystał on z uprawnień wynikających z art. 136 kpa do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sytuacji, skoro uznał zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy za niewystarczający. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa Jest to decyzja kasatoryjna, mocą której organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania w wyżej wskazanym zakresie, gdyż stosownie do art. 136 kpa może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem ocena, czy Wojewoda [...] zasadnie uznał, że sprawa zwrotu części nabytej nieruchomości wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i czy nie przekroczył granic, jakie organowi odwoławczemu wyznacza przepis art. 138 § 2 kpa. Decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. orzeczono o zwrocie na rzecz byłego właściciela części dawnej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m², obejmującej łącznie [...] m², a stanowiącej obecnie działki ew. nr [...] i [...]). Zgodnie z art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl art. 136 ust. 3 powołanej ustawy poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany. Stosownie zaś do ust. 2 tego artykułu, jeżeli w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie, wbrew temu co twierdzi skarżący, organ pierwszej instancji wydając decyzję w sprawie zwrotu części nieruchomości nie dokonał ustaleń okoliczności niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy. Z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że obowiązkiem organu administracji rozpoznającego wniosek o zwrot części nieruchomości jest zbadanie możliwości zagospodarowania zwracanej części nieruchomości zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie wymagało to ustalenia treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na którą powoływano się w postępowaniu pierwszej instancji. Tymczasem decyzji tej w aktach sprawy w ogóle nie ma. Podjęcie przez organ pierwszej instancji decyzji o zwrocie części nieruchomości, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zasadniczym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie, było więc przedwczesne. Nie sposób podzielić poglądu skarżącego zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi, że organ pierwszej instancji wszechstronnie i wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy i dokonał jego analizy. Podnieść należy, że stwierdzenie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (tu - w umowie o nabyciu nieruchomości) jest warunkiem koniecznym jej zwrotu byłemu właścicielowi, jednakże - jak już wspomniano wyżej - nie jest warunkiem wystarczającym dla zwrotu części nieruchomości, gdyż pozostają jeszcze do wyjaśnienia okoliczności, o jakich mowa w art. 137 ust. 2. Wyjaśnienie tych okoliczności nie mogło być dokonane w postępowaniu odwoławczym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) przyznającą stronie prawo do rozpatrzenia jej sprawy przez dwie instancje. Przemawia to za zasadnością uchylenia przez Wojewodę [...] decyzji Starosty [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W świetle powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja mieści się w granicach zakreślonych w art. 138 § 2 kpa i nie uchybia przepisowi art. 77 § 1 kpa. Tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych przepisów należało uznać za chybione. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 151, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.