II SA/Ke 241/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2007r. sprawy ze skargi C.P. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda, na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania C. P., utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr [...] Starosty S. z dnia [...] znak: [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił T.S. i M.B. - PPHU "A." w S. pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego z instalacjami wewnętrznymi i z przyłączami, wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe, z instalacją zbiornikową gazu płynnego propan - butan o pojemności 2.700 dm3 (zbiornik naziemny) oraz z parkingiem na 5 miejsc postojowych, na działce nr 3/4 położonej w S.. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna, gdyż żadna ze stron nie wniosła odwołania. Pismem z dnia 1.12.2006r. C. P. - właściciel działki położonej przy ul. W. w S., zwrócił się do Starosty S. o przerwanie budowy oraz o cofnięcie pozwolenia na budowę prowadzoną na sąsiedniej działce przez Firmę Pogrzebową A. z uwagi na fakt, iż nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Starosta S. pismem z dnia 6.12.2006r wezwał C. P. do uzupełnienia powyższego wniosku poprzez podanie numeru działki, której jest właścicielem oraz wskazanie trybu wzruszenia ostatecznej decyzji Starosty S. z dnia [...]. W dniu 13.12.2006r. skarżący sprecyzował wniosek podając, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Starosty S., ewentualnie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją, ponieważ jako strona postępowania bez własnej winy nie brał udziału w sprawie. W załączeniu przedłożył wypis z ewidencji gruntów, z którego wynika, że jest właścicielem działki nr 2 , położonej przy ul. W. w S.. Starosta S. decyzją z dnia [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...], uznając, że skarżący nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania C. P., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie w zakresie ustalenia, czy zostały spełnione formalne przesłanki do wznowienia postępowania, Z ustaleń organu wynika, że : - decyzja nr 269/2006 Starosty S. z dnia [...] jest ostateczna, ponieważ nikt nie wniósł od niej odwołania; - podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ciągu jednego miesiąca od daty wydania decyzji Starosty S. z dnia [...], co oznacza, że termin wynikający z przepisu art. 148 § 1 i 2 k.p.a. został zachowany; - żądanie wznowienia oparte zostało na przyczynie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem mieści się w katalogu okoliczności wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a., - działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji dlatego też, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane skarżący nie jest stroną w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy przytaczając treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazał, że przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia budowę, a także w postępowaniu nadzwyczajnym mającym na celu zbadanie legalności decyzji, przysługuje inwestorowi oraz właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jeżeli zatem obiekt nie powoduje ograniczeń lub zagrożeń w korzystaniu z terenów sąsiednich nieruchomości, bądź uciążliwości dla tych terenów, to właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy sąsiednich nieruchomości nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast przez obszar oddziaływania obiektu, stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych (stosowanych odpowiednio), wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Dlatego też w celu ustalenia przymiotu strony niezbędnym jest wskazanie przez w/w osoby istnienia przepisu wprowadzającego ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu z uwagi na oddziaływanie obiektu będącego przedmiotem inwestycji. Bezpośrednie sąsiedztwo w stosunku do nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja, nie przesądza o przymiocie strony podmiotu, którego nieruchomość graniczy z terenem inwestycji. Analizowane przedsięwzięcie inwestycyjne podlega jedynie uregulowaniom Prawa budowlanego, zaś obszar oddziaływania obiektu wyznacza się na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002r., poz. 690 ze zm.). Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09.11.2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Z kolei zgodnie z charakterystyką ekologiczną zawartą w projekcie budowlanym nie przewiduje się wystąpienia zagrożeń dla środowiska oraz dla higieny i zdrowia użytkowników w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji. Analiza usytuowania wszystkich projektowanych obiektów, których dotyczy decyzja Starosty S. z dnia [...], to jest budynku handlowo - usługowego, miejsc postojowych, zbiornika na nieczystości płynne (szamba) i zbiornika gazu płynnego propan - butan, wskazuje, że usytuowanie tych obiektów nie narusza przepisów cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r.i nie powoduje żadnych ograniczeń wynikających z przepisów prawa w zagospodarowaniu, sąsiadującej z działką inwestorów, nieruchomości C. P.. W konsekwencji podniesionych okoliczności obszar oddziaływania projektowanych obiektów na działce inwestorów zamyka się w granicach tej działki. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący nie przytoczył żadnego przepisu wprowadzającego ograniczenia w zagospodarowaniu terenu jego działki z uwagi na wybudowanie projektowanych obiektów na działce inwestorów. W ocenie organu C. P. wykazał jedynie interes faktyczny w sprawie zakończonej decyzją Starosty S. z dnia [...]., nie zaś interes prawny pozwalający uznać skarżącego za stronę postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł C. P., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, polegającą na przyjęciu, iż nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem skarżącego realizowana inwestycja spowoduje ograniczenie, uciążliwość i oddziaływanie budowanego obiektu w stosunku do będącej jego własnością nieruchomości sąsiedniej. Podniósł nadto, iż w pozwoleniu na budowę nie sprecyzowano charakteru budowanego obiektu, jak również nie określono, czy w Zakładzie Pogrzebowym Punkt Usługowo – Handlowy, będzie prowadzona usługa polegająca na produkcji trumien. Taka działalność produkcyjna będzie bowiem uciążliwa dla terenów sąsiednich, zaś widok trumien i karawanów będzie oddziaływać przygnębiająco na korzystających z działki sąsiedniej i w znacznym stopniu obniży wartość nieruchomości skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda wskazał dodatkowo, że o możliwości realizacji budynku handlowo - usługowego zakładu pogrzebowego na działce nr 3/4 w S. rozstrzygają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S.. Organ podkreślił, iż zmiana nr 1 tego planu ogólnego, zatwierdzona uchwałą nr 4/44/96 Rady Miasta Skarżysko - Kamienna z dnia 26.09.1996r. (Dziennik Urzędowy Województwa Kieleckiego z dnia 18.11.1996r. Nr 51, poz. 190), przewiduje, że teren działki objętej projektem, oznaczony symbolem MN1, jest przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Dopuszczalne jest także zlokalizowanie na tym terenie w parterach budynków mieszkalnych oraz jako obiekty wolnostojące nieuciążliwych usług. Jak wynika z projektu budowlanego w budynku handlowo - usługowym zakładu pogrzebowego przewiduje się pomieszczenia sali obsługi o powierzchni 46,94 m2, gabinetu o powierzchni 7,08 m2, magazynu podręcznego o powierzchni 6,92 m2 oraz zaplecza socjalno-komunikacyjnego o powierzchni 12,66 m2. Natomiast stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.05.2005r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2005r. nr 92, poz. 769), budynki handlowo - usługowe zakładu pogrzebowego o funkcji opisanej powyżej nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego też należy je zaliczyć do nieuciążliwych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu ich wydania. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei stosownie do art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a, decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. Tym samym, kwestionowana przez skarżącego decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Na wstępie należy wskazać, że każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Dlatego też wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych, bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obliguje organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji do zbadania czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania ( art. 149 § 1 k.p.a.) tj. ustalenia czy : 1/ decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania jest ostateczna, 2/ wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, 3/ podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., 4/ żądanie wznowienia postępowania oparte jest na powołaniu wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. przyczyn wznowienia. Wystąpienie łącznie wszystkich wyżej wymienionych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania ( art. 149 § k.p.a.), natomiast ich brak obliguje organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania ( art. 149 § 3 k.p.a.). W okolicznościach kontrolowanej przez Sąd sprawy istotnym jest zatem ustalenie czy skarżący posiada przymiot strony. Przepis art. 28 k.p.a. ustala generalną zasadę, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjątek od tej ogólnej zasady ustanawia przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W relacji do art. 28 k.p.a. przepis art. 28 ust. 2 ustawy jest więc przepisem szczególnym stosowanym w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, znacznie zawężającym krąg podmiotów tego postępowania. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu ( art. 3 pkt. 20 ustawy). Takie brzmienie przepisów oznacza, że stronami w sprawach pozwolenia na budowę będą oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu takiego oddziaływania inwestycji, które ma określony wpływ na nieruchomości w otoczeniu tej inwestycji. Nie ma przy tym znaczenia sąsiedztwo ani to czy jest ono bezpośrednie, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować tereny dalej położone. Natomiast istotne jest aby oddziaływanie było powiązane z przepisami odrębnymi (w tym również przepisami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlane). Zatem organ ustalając obszar oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego winien ustalić, który przepis prawa materialnego uzasadnia uznanie działki sąsiedniej jako objętej wpływem inwestycji i powoduje konieczność umieszczenia jej w obszarze oddziaływania obiektu. Ustalenia takie nie mogą być przy tym dowolne, należy bowiem wskazać konkretny przepis prawa pozostający poza sferą prawa budowlanego lub przepis ujęty w rozporządzeniach wykonawczych do tego prawa, który chroni interes prawny podmiotu posiadającego określone w art. 28 ust. 2 ustawy prawa do nieruchomości objętej wpływem projektowanej inwestycji. Jeśli takiego przepisu odrębnego nie ma, to oznacza, że nieruchomość taka pozostaje poza obszarem oddziaływania obiektu budowlanego, a jej właściciel nie jest stroną postępowania. Przenosząc powyższe wywody na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo uznały, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją nr [...] Starosty S. z dnia [...] znak: [...], albowiem nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Podkreślenia wymaga, że o możliwości realizacji budynku handlowo - usługowego na działce nr 3/4 w S. rozstrzygają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S.. Ze zmiany nr 1 tego planu, zatwierdzonej uchwałą nr 4/44/96 Rady Miasta Skarżysko - Kamienna z dnia 26.09.1996r. (Dziennik Urzędowy Województwa Kieleckiego z dnia 18.11.1996r. Nr 51, poz. 190), wynika, że teren działki objętej projektem budowlanym budynku handlowo-usługowego, oznaczony symbolem MN1, przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Dopuszczalne jest także zlokalizowanie na tym terenie w parterach budynków mieszkalnych oraz jako obiekty wolnostojące nieuciążliwych usług. Z kolei zgodnie z w/w projektem budowlanym przewiduje się pomieszczenia sali obsługi o powierzchni 46,94 m 2, gabinetu o powierzchni 7,08 m, magazynu podręcznego o powierzchni 6,92 m oraz zaplecza socjalno-komunikacyjnego o powierzchni 12,66 m 2. Natomiast stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.05.2005r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2005r. nr 92, poz. 769), budynki handlowo - usługowe zakładu pogrzebowego o funkcji opisanej powyżej nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wymaga również wskazania, że usytuowanie budynku handlowo - usługowego spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002r., poz. 690 ze zm.), a dokonana przez organy analiza usytuowania projektowanych obiektów budowlanych jednoznacznie potwierdza, że planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącego. Okoliczność, że po zrealizowaniu projektowanej inwestycji powstaną dla skarżącego określone uciążliwości "(...) widok trumien, samochodów pogrzebowych będzie działać przygnębiająco dla korzystających z działek sąsiednich i w znacznym stopniu obniży wartość nieruchomości (...) " można niewątpliwie odnosić do naruszenia interesu faktycznego skarżącego lecz nie godzi w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości z racji określonych odległości. Reasumując Sąd w pełni podziela stanowisko organów obu instancji, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy. Okoliczność ta w świetle całości materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy jest oczywista zatem prawidłowo organy orzekły o odmowie wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Wbrew zarzutom skargi w pozwoleniu na budowę sprecyzowano planowaną inwestycję zgodnie z wymogami ustawy. Należy również podkreślić, że inwestor ma obowiązek użytkować obiekt budowlany zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z udzielonego pozwolenia na budowę, zaś ewentualna samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu może być przedmiotem odrębnego postępowania przed właściwymi organami nadzoru budowlanego. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.