I SA/Wa 198/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. S., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie [...]. Z uzasadnienia decyzji wydanych w niniejszej sprawie wynika następujący stan faktyczny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] i [...] (drogi), w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu 23 grudnia 1994 r. Wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2002 r. Z. S., powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powołaną decyzją komunalizacyjną. W wyniku rozpatrzenia wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania komunalizacyjnego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzyła postępowanie odwoławcze z odwołania Z. S. Na skutek skargi Z. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2004 r. sygn. akt I SA/Wa 617/03 uchylił zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w stwierdzając naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż obowiązkiem organu, do którego wpłynął wniosek o wznowienie postępowania, było sprawdzenie, czy Z. S. przysługuje przymiot strony dający legitymację do żądania wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności przedmiotowych nieruchomości oraz czy wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony w ustawowym terminie. Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej są przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i stosownie do przepisów tej ustawy postępowanie komunalizacyjne toczy się pomiędzy Skarbem Państwa i właściwą gminą, a inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu, o ile wykażą tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania. Zdaniem Sądu, z akt sprawy nie wynikało, by organy ponad wszelką wątpliwość wykazały, że przedmiotowe działki w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie powołanej ustawy, stanowiły własność Skarbu Państwa, a dopiero jednoznaczne ustalenie tej kwestii stanowiłoby podstawę do uznania, że Z. S. nie posiadał interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym komunalizacji nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], wskazując na art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 kpa, ponownie odmówił wznowienia postępowania w sprawie komunalizacji działek nr [...] i [...], zaś drugą decyzją z tej samej daty i o numerze jak wyżej, na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w zakresie działki nr [...] wobec oświadczenia wnioskodawcy, że jego wniosek dotyczy jedynie działek nr [...] i [...]. Odmawiając wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej działek nr [...] i nr [...] organ pierwszej instancji podał, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. wydana została na podstawie dokumentacji geodezyjno - prawnej świadczącej o tym, że ww. działki w dniu 27 maja 1990 r. tj. w dniu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. Ten stan prawny ujawniony był w księdze wieczystej KW nr [...]. Podstawę ujawnienia w księdze wieczystej własności Skarbu Państwa do spornej nieruchomości stanowiła decyzja Urzędu Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...], wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60), stwierdzająca, że m.in. działki nr [...] i [...] jako drogi gminne urządzone w ramach czynu społecznego, stały się z mocy prawa własnością Państwa. Fakt ten stwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] maja 1994 r. Dz. Kw.[...]. W toku postępowania wyjaśniającego organ przeprowadził w dniu 8 lipca 2005 r. rozprawę administracyjną, w trakcie której wnioskodawca twierdził, że jego stryj Z. S. był zgodnie z arkuszem posiadłości gruntowej nr [...] posiadaczem parcel gruntowych: [...], [...] i [...], które weszły do działki nr [...]. Innych dokumentów mogących potwierdzać jego prawo do nieruchomości nie posiada, nie przeprowadził również postępowania spadkowego po zmarłym stryju. Wymienione parcele, zgodnie z oświadczeniem Z. S., nabył od stryja ojciec wnioskodawcy - W. S., jednak na tę okoliczność nie został sporządzony żaden dokument. Do działki [...] weszły również części parcel nr [...], [...] i [...], których posiadaczem wg arkusza posiadłości gruntowej nr [...] był jego ojciec. Zdaniem wnioskodawcy, w skład działki nr [...] weszły części parcel katastralnych nr [...], [...] i [...], których posiadaczem na podstawie arkusza posiadłości gruntowej nr [...] był również jego ojciec. Spadek po ojcu wraz z wchodzącym w skład spadku udziałem w gospodarstwie rolnym położonym w C. i M. nabył w całości Z. S., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] lipca 1989 r. Badając stan prawny nieruchomości objętych postępowaniem organ pierwszej instancji ustalił, że wg arkuszy posiadłości gruntowych posiadaczem parcel katastralnych: pgr. [...] kat. [...], [...], [...] był Z. S. s. K. (arkusz posiadłości gruntowej nr [...]); a parcel katastralnych: pgr. [...] kat. [...], [...], [...] i [...] był W. S. s. K. W wyniku założenia operatu ewidencji gruntów z 1968 r. parcele katastralne zmieniły oznaczenie: pgr. [...] i [...] na działkę nr [...], pgr. [...] na działkę nr [...], pgr. [...] na działkę nr [...], pgr. [...] na działkę nr [...], pgr. [...] i [....] weszły zaś w skład działki nr [...]. Zgodnie z operatem pomiaru uzupełniającego dot. działki nr [...] (droga) we wsi J, podział działek: nr [...] na działki [...] i [...]; nr [....] na działki nr [...] i [...], a działki [...] na działki nr [...] i [...] w dniu 3 sierpnia 1994 r. wpisano do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Następnie działki nr [...], [...] i [....] zostały włączone do działki nr [...]. Powyższe zmiany wskazują, że działka nr [...] powstała z pierwotnych parcel gruntowych [...] i [...] oraz części parcel [...], [...] i [...], a więc części parcel objętych arkuszami posiadłości gruntowych nr [...] i [...] Natomiast jak wynika z pisma Starosty [...] z dnia 6 lutego 2006 r., działka nr [...] nie powstała z parcel wykazanych w tych arkuszach. Niezależnie od powyższych przekształceń w oznaczeniu nieruchomości organ pierwszej instancji podkreślił, że ww. arkusze posiadłości gruntowych nie stanowią podstawy do stwierdzenia prawa własności na rzecz W. S. i Z. S. (poprzedników prawnych wnioskodawcy). Tak więc strona składając wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją komunalizacyjną Wojewody [...], nie wykazała, że posiada tytuł prawnorzeczowy do spornych nieruchomości, a zatem nie mogła być stroną postępowania komunalizacyjnego i nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Od decyzji Wojewody [...] Z. S. wniósł odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, w którym zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia oraz naruszenie art. 28 kpa przez nieuprawnione przyjęcie, że nie posiada on statusu strony w postępowaniu o wznowienie postępowania, gdyż nie wykazał tytułu prawnego do nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] podkreślając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia jednolity pogląd orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujący, iż stronami postępowania komunalizacyjnego są właściwa gmina i Skarb Państwa, zaś inne podmioty mogą brać udział w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy wykażą, że nieruchomość stanowi ich własność i z tego względu nie podlega komunalizacji. Organ odwoławczy uznał za zasadne stanowisko Wojewody, że w niniejszej sprawie Z. S. nie wykazał, aby był właścicielem spornych nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Natomiast istnieją niezaprzeczalne dowody świadczące o tym, że w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa. Wynika to z treści księgi wieczystej KW nr [...], w której Skarb Państwa został wpisany jako właściciel na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] maja 1994 r. oraz decyzja Urzędu Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. stanowiąca podstawę ujawnienia tego prawa zgodnie z wyżej przywołanym postanowieniem Sądu Rejonowego w J. Decyzja ta zaś nigdy nie została wzruszona w trybie administracyjnym. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej Z. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie, zgodnie z jego wnioskiem, o wznowieniu postępowania komunalizacyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia oraz naruszenie art. 28 kpa przez nieuprawnione przyjęcie, że nie posiada on statusu strony w postępowaniu o wznowienie i że nie wykazał tytułu prawnego do nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...]. Skarżący utrzymuje, że nikt nie pozbawił go prawa własności przedmiotowych nieruchomości; zarówno on sam jak i jego poprzednicy prawni nigdy nie byli uczestnikami żadnego postępowania odejmującego im własność tych nieruchomości. Skarżący kwestionuje legalność decyzji Urzędu Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r., stwierdzającej z urzędu, że drogi gminne oznaczone m. in. jako działki [...] i [...] położone we wsi [...], stały się z mocy prawa własnością Państwa. Zdaniem skarżącego, grunty te stanowiły integralną część jego gospodarstwa i tylko przez niego były wykorzystywane i utrzymywane. Były to trawiaste pasy gruntu nieutwardzone, które on jak i jego poprzednicy prawni wykorzystywali jako dojazd do gospodarstwa i najdogodniejsze połączenie z drogą publiczną. Zatem skarżący i jego poprzednicy prawni byli wyłącznymi posiadaczami i dysponentami tych nieruchomości. Taki stan prawny nieruchomości wynika nie tylko z treści aktu własności ziemi, ale i z planu sytuacyjnego podziału parcel gruntowych gminy [...] z 27 września 1934 r. jak również z arkuszy posiadłości gruntów: z dnia 20 października 1934 r. oraz z dnia 13 maja 1941 r. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa jak i Wojewoda [...] dokonali prawidłowej oceny prawnej legitymacji Z. S. do żądania wznowienia postępowania komunalizacyjnego. Zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony. Stroną postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jest - co do zasady - tylko Skarb Państwa i właściwa gmina, na którą z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przeszło prawo własności nieruchomości. Inny podmiot może w tym postępowaniu uczestniczyć tylko wówczas, gdy wykaże, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Zgodnie bowiem z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy istnieje konkretny interes prawny, decydują normy prawa materialnego, na gruncie których należy rozstrzygać, czy żądanie podmiotu znajduje ochronę w konkretnej normie prawnej. Stanowisko to jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 1998 r. sygn. akt I SA 873/98 LEX nr 45036, z dnia 26 lutego 2006 r. sygn. akt I SA 3261/01, LEX nr 82817), na co trafnie wskazała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z powyższego wynika, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności przesłanek wznowieniowych konieczne jest ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa oraz czy został złożony w terminie. Sam fakt złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie powoduje, że organ automatycznie wznawia postępowanie, ale obliguje do zbadania formalnych przesłanek umożliwiających wznowienie postępowania. Z. S., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa, żądał wznowienia postępowania komunalizacyjnego zakończonego wskazaną na wstępie decyzją ostateczną Wojewody [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...], własności oznaczonych nieruchomości, w tym działek nr [...] i nr [...]. Wnioskodawca podnosił, iż postępowanie komunalizacyjne toczyło się bez jego udziału i wiedzy, mimo że jako właściciel działek nr [...] i nr [...] posiadał status strony w tym postępowaniu. W świetle materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w sprawie stwierdzić należy, że Z. S. nie wykazał, iż przysługuje mu własność lub inny prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości. Nie przedstawił dokumentów świadczących o tym, iż był właścicielem przedmiotowych działek przed 27 maja 1990 r. Swoje przeświadczenie o przysługującym mu prawie do nieruchomości skarżący opiera na faktycznym korzystaniu z przedmiotowych nieruchomości, twierdząc, że były one "wykorzystywane i utrzymywane" przez niego oraz jego poprzedników prawnych, a także, iż był ich "wyłącznym posiadaczem i dysponentem". Twierdzenia te oraz dokumenty przedstawione na ich poparcie nie obalają treści księgi wieczystej wskazującej na własność Skarbu Państwa. W akcie własności ziemi z dnia [...] kwietnia 1976 r. w ogóle nie są ujawnione działki nr [...] i [...], plan sytuacyjny podziału parcel gruntowych gminy [...] z 27 września 1934 r. odnosi się tylko do fizycznego ukształtowania działek w terenie, natomiast arkusze posiadłości gruntowej z dnia 20 października 1934 r. oraz z dnia 13 maja 1941 r. wykazują jedynie stan posiadania nieruchomości, a więc stan faktyczny, a nie stan prawny. Tymczasem o tym, czy danej osobie przysługuje przymiot strony, decyduje nie stan faktyczny, a stan prawny. Stan prawny nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] wynika z postanowienia Sądu Powiatowego w J. z dnia [...] maja 1994 r. Dz. Kw. [...] wydanego na podstawie decyzji Urzędu Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. stwierdzającej z urzędu nabycie przez Państwo własności dróg gminnych, w skład których weszły m.in. sporne działki. Taki też stan prawny został ujawniony w księdze wieczystej nieruchomości Oznacza to, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i podlegała komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wyklucza to możliwość przyjęcia, że Z. S. był stroną w postępowaniu komunalizacyjnym, a zatem decyzja odmawiająca wznowienia postępowania jest zgodna z art. 149 § 3 w związku z art. 147 kpa. Należy dodatkowo podkreślić, że wznowienie postępowania sądowego jest instytucją procesową szczególną, dotyczy bowiem sytuacji, w której dopuszcza się ponowne rozpoznanie sprawy, mimo że została już ona zakończona prawomocnym orzeczeniem. Stąd wznowienie postępowania jest opatrzone jest licznymi rygorami powodującymi, że dopuszczalne jest ono jedynie w ściśle sprecyzowanych w ustawie przypadkach. Niezachowanie któregokolwiek z wymogów formalnych przewidzianych w art. 147 i art. 148 kpa skutkuje odmową wznowienia postępowania. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.