I OSK 1770/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA : Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Monika Nowicka Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 144/07 w sprawie ze skargi W. T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie dwóch zjazdów jednokierunkowych z drogi krajowej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz W. T. kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 144/07 oddalił skargę W. T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zgody na wykonania dwóch zjazdów jednokierunkowych z drogi krajowej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku W. T. - Przedsiębiorstwo Handlowe "[...]" z siedzibą w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Dyrektora Oddziału w Szczecinie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2002 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie dwóch zjazdów jednokierunkowych (wjazd i wyjazd) z drogi krajowej nr 6 na teren działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] przy ulicy [...] w N. wraz z pasami wyłączenia i włączenia, w tym tymczasowego pasa wyłączenia (lewoskrętu dla relacji N.-G.) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2006 r. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w wyniku postępowania wszczętego z urzędu stwierdził, iż decyzja Dyrektora Oddziału w Szczecinie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2002 r. została wydana z naruszeniem dyspozycji § 123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), zgodnie z którym na drodze klasy GP odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw nie powinna być mniejsza niż 5 km poza terenem zabudowanym (pkt 1) i 2 km na terenie zabudowy (pkt 2). Planowana stacja paliw zlokalizowana jest w N. na posesji składającej się z działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], z których ta ostatnia sąsiaduje z działką nr [...] posiadającą zjazd z drogi krajowej nr 6, na której znajdowała się już stacja paliw przedsiębiorstwa Handlowego "[...]". Droga krajowa nr 6 została zaliczona do dróg klasy GP, istniejąca stacja znajduje się w stosunku do projektowanej stacji w odległości mniejszej niż zezwalają przepisy ww. rozporządzenia. Tak więc w sprawie występuje merytoryczna przesłanka stwierdzenia nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że decyzja jest dla niego krzywdząca z uwagi na poniesioną szkodę majątkową. Na stan wydania przedmiotowej decyzji firma "[...]" nie prowadziła stacji paliw, a działka nr [...] w chwili zakupu przez L. H. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miała przeznaczenie jako "Bazy, składy" i taki stan trwa do dziś. Działki nr [...] przewidziane są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na budowę MOP-u. Ponadto L. H. nie uzyskał wymaganych prawem pozwoleń na budowę czy adaptację istniejącej infrastruktury do funkcji stacji paliw, podczas gdy skarżący takie pozwolenia posiada i kontynuuje inwestycję związaną z budową i prowadzeniem stacji paliw. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że w jego ocenie ustalenia organu administracji, co do istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa są słuszne. Jak wynika z akt sprawy na podstawie zarządzenia nr 17 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 8 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia klas dróg krajowych droga krajowa nr 6 na odcinku od Goleniowa przez Nowogard, Płoty, Koszalin, Słupsk, Lębork, Redę aż do Gdyni została zaliczona do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (GP). Zgodnie z § 123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw na drodze klasy GP nie powinna być mniejsza niż 5 km poza terenem zabudowanym i 2 km na terenie zabudowy. W dacie wydawania przedmiotowej decyzji na działce nr [...] była już zlokalizowana stacja paliw posiadająca wjazd z drogi krajowej nr 6. Stacja ta znajduje się w sąsiedztwie stacji projektowanej, w odległości mniejszej niż pozwalają na to ww. przepisy rozporządzenia. Należy więc podzielić stanowisko organu, iż wydanie zgody na wykonanie dwóch zjazdów jednokierunkowych (wjazd i wyjazd) z drogi krajowej nr 6 na teren działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] w N. do planowanej stacji paliw nastąpiło z naruszeniem z § 123 ust. 2 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. T.. Zaskarżając wyrok w całości i opierając skargę na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 zdanie pierwsze tej ustawy polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Wskazując na powyższe W. T. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, podobnie jak wcześniej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, że w dacie wydawania decyzji na działce nr [...] w N. była już zlokalizowana stacja paliw posiadająca wjazd z drogi krajowej nr 6. Jednakże materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy wskazuje, że na dzień wydania decyzji w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie dwóch zjazdów jednokierunkowych z drogi krajowej - [...] kwietnia 2002 r. - uczestnik postępowania L. H. nie prowadził stacji paliw na działce [...], co potwierdza sam uczestnik w piśmie z [...] kwietnia 2007 r. Ponadto z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2004 r. nr [...] stanowiącej załącznik do pisma skarżącego W. T. z [...] lipca 2005 r. wynika, że inwestor Przedsiębiorstwo Handlowe [...] L. H. wykonał roboty budowlane polegające na budowie trzech dystrybutorów bez wymaganego zezwolenia na budowę na działce nr [...] w N., a wobec zawiadomienia przez inwestora o rozebraniu dystrybutorów wraz z wysepką i potwierdzenia w czasie oględzin rozbiórki ww. obiektów postępowanie umorzono. Natomiast skarżący W. T. kontynuował inwestycję związaną z budową i prowadzeniem stacji paliw po uzyskaniu stosownych pozwoleń dokumentacji. W konsekwencji braku rozważenia powyższych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wydanie zgody na wykonanie dwóch zjazdów jednokierunkowych z drogi krajowej nr 6 na teren działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w N. nastąpiło z naruszeniem § 123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Brak rozważenia powyższych okoliczności w celu stwierdzenia czy kwestionowana decyzja jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. spowodowało przyjęcie, że decyzja Dyrektora Oddziału w Szczecinie Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad z [...] kwietnia 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący W. T. w skardze na decyzję z [...] listopada 2006 r. wykazywał szereg okoliczności całkowicie pominiętych przez organ administracji, uzasadniając swoje stanowisko przedstawianymi dokumentami. W toku postępowania administracyjnego nie zostały rozważone zarzuty skarżącego, że w dacie wydania decyzji [...] kwietnia 2002 r. uczestnik L. H. nie prowadził stacji paliw na działce nr [...]. Zdaniem skarżącego sprzedaż paliw na działce nr [...] bez wymaganych pozwoleń nie legalizuje istnienia stacji paliw. Zarzuty te nie były w pełni rozważone przez organ administracji. Zgodnie z art. 80 k.p.a., tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena konkretnej sprawy i prawidłowe rozstrzygnięcie. Okoliczności te wskazują, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. H. wniósł o jej oddalenie w całości, stwierdzając, że podniesione zarzuty są bezpodstawne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Sąd prawidłowo ustalił, że w chwili wydawania decyzji o zgodzie na wykonanie 2 zjazdów na działki nr [...] z drogi krajowej nr 6 na sąsiedniej działce nr [...] już istniała stacja paliw z wjazdem z tej drogi krajowej, dlatego przedmiotowa decyzja została słusznie uznana za nieważną jako sprzeczna z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed Sadami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny - zgodnie z § 1 tego artykułu - rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Za uzasadnione uznać należało podniesione w tej skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 141 § 4 zdanie pierwsze oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i oddalenie skargi W. T. pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a ustalenia organu administracji co do istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa są słuszne. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę. W świetle zawartości tych akt nie można podzielić przekonania Sądu I instancji, że wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia zostały wszechstronnie i wyczerpująco wyjaśnione, a istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie budzi wątpliwości. Jak słusznie podniósł Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dokonywana jest ocena - w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji - czy decyzja ta dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Należy przy tym na marginesie stwierdzić - odmiennie niż ten Sąd - że za rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. pkt 2 k.p.a. może być uznany nie tylko przepis prawa materialnego. W świetle dokumentacji aktowej sprawy zawarte w zaskarżonej decyzji i zaakceptowane przez Sąd stwierdzenie, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. na działce [...] zlokalizowana była już stacja paliw Przedsiębiorstwa Handlowego "[...]", która posiadała wjazd z drogi krajowej wcale nie jest oczywiste. Być może, że wątpliwości w tym względzie mogłyby zostać wyjaśnione w oparciu o dokumentację znajdującą się w "aktach L. H.", którymi, jak wynika z odręcznego dopisku na decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2006 r., dysponował organ w postępowaniu nadzorczym i zwrócił je do Oddziału w Szczecinie. Natomiast w dostępnych w sprawie aktach administracyjnych (k. 12 i 13) znajduje się kserokopia pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych w Szczecinie do Urzędu Miejskiego w N. z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], w którym podtrzymano stanowisko i nie uzgodniono projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw i gazu do tankowania samochodów wraz z obiektami towarzyszącymi na działce nr [...], obręb [...] w sąsiedztwie drogi krajowej nr [...] przy ul. [...] w N. W piśmie tym, oprócz niezgodności zapisów w projekcie decyzji z warunkami wynikającymi z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzono również niezgodność z zapisami paragrafu 123.2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z uwagi na przeznaczenie znajdujących się w sąsiedztwie działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] również pod stację paliw, motel, parking, myjnię i warsztaty, na które to działki została wydana w dniu [...] kwietnia 2001 r. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto akta te zawierają decyzję Burmistrza N. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie włączenia do drogi krajowej na działce [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...] N. Zgodnie z § 123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) na drodze klasy GP odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw nie powinna być mniejsza niż 5 km - poza terenem zabudowy. Niezależnie od tego, że jak wyżej stwierdzono materiał znajdujący się w aktach administracyjnych nie wydaje się wystarczający do stwierdzenia, iż badana w trybie nadzorczym decyzja wydana została z naruszeniem powołanego przepisu, to ponadto zauważyć trzeba, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, dlaczego Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prawidłowo uznano, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sposób rażący narusza ten przepis, czego konsekwencją było stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe uchybienia spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku w oparciu o art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien w oparciu o wszechstronną analizę dokumentacji znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego ocenić zgodność z prawem decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2006 r. Sąd winien mieć przy tym na uwadze, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu wskazanego tam naruszenia prawa wymaga wykazania nie tylko, że naruszenie to miało miejsce, ale również, że było rażące. Uzasadnienie wyroku winno także zawierać stanowisko w przedmiocie zarzutów podniesionych w skardze. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.