IV SA/Wr 234/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku I. uchyla decyzję I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją Wojewody D. z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 76 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20.04.2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy /Dz.U. z 2004r. Nr 99, poz. 1001 ze zm./ i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. T. od decyzji Starosty Z. , z dnia [...] r., nr [...] , orzekającej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku za okres od [...] r. do [...] r., w kwocie [...] zł brutto - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach podano, że zaskarżoną decyzją organ I instancji orzekł o obowiązku zwrotu przez A. T. nienależnie pobranego zasiłku za okres od [...] r. do [...] r. w kwocie [...] zł brutto. Stwierdzono, że A. T. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w Z. Ś. dnia [...] r., po okresie zatrudnienia od dnia [...] r. do [...] r. W dniu rejestracji potwierdził własnoręcznym podpisem, że nie prowadzi działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności, w części C karty rejestracyjnej, pkt "4". Na podstawie przedłożonych dokumentów, decyzją z dnia [...] r., nr [...] , uznano A. T. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. z prawem do zasiłku od dnia [...] r., za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. A. T. pobrał zasiłek dla bezrobotnych, w kwocie [...] zł brutto. Decyzją z dnia [...] r. orzeczono o utracie przez A. T. prawa do zasiłku z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania od dnia [...] r. W dniu [...] r. do Powiatowego Urzędu Pracy w Z. Ś.. wpłynęło podanie A. T. z prośbą o wykreślenie z ewidencji osób bezrobotnych w związku z rozpoczęciem prowadzenia działalności gospodarczej zarejestrowanej w dniu [...] r. W wyniku ustaleń przeprowadzonych przez Powiatowy Urząd Pracy w Z. Ś. stwierdzono, że wpisana działalność jest kontynuacją działalności gospodarczej prowadzonej od dnia [...] r. na podstawie zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wydanego przez Burmistrza Z. S. , znak: [...] . Na tej podstawie decyzją z dnia [...] r. orzeczono o uchyleniu prawomocnej decyzji dotyczącej uznania A. T. za osobę bezrobotną od dnia [...] r. z prawem do zasiłku od dnia [...] r. i decyzji dotyczącej utraty prawa do zasiłku z powodu maksymalnego okresu jego pobierania z dniem [...] r. i odmówiono uznania go za osobę bezrobotną z dniem [...] r. Decyzją Wojewody D. z dnia [...] r., nr [...] , utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji zacytował treść przepisów art. 76 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz ust. 7 i 9 ustawy z dnia 20.04.2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz wskazał, że w związku z tym, iż o istotnych dla sprawy okolicznościach dowiedział się w dniu [...] r., dlatego też postanowił jak wyżej. Organ I instancji podał również, że świadczenie pobrane za okres od [...] r. do [...] r., w kwocie [...] zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i zgodnie z art. 76 ust. 1 wyż. cyt. ustawy podlega zwrotowi, w terminie 14 dni od otrzymania decyzji. W odwołaniu od tej decyzji A. T. wniósł o jej zmianę. Odwołujący uważa, że w jego przypadku nie doszło do jakiegokolwiek świadomego wprowadzenia w błąd urzędu pracy, a jeśli do takiego doszło, było to niezamierzone i całkowicie nieświadome, jednocześnie zapewnił, że w trakcie pobierania zasiłku dla bezrobotnych nie prowadził żadnej działalności gospodarczej, ani nie podejmował pracy, a otrzymany zasiłek był jedynym źródłem utrzymania. Strona do odwołania dołączyła zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w D. , z dnia [...] r., w którym podano, że A. T. nie figuruje jako osoba prowadząca działalność w okresie od [...] do [...] w Centralnym Rejestrze Płatników Składek oraz zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. , z dnia [...] r., w którym wskazano, że A. T. w okresie od [...] r. do [...] r. nie prowadził działalności gospodarczej. W dniu [...] r., do organu I instancji, wpłynęło pismo z Urzędu Miejskiego w Z. S. , z dnia [...] r., w którym poinformowano, że A. T. posiadający wpis do ewidencji działalności gospodarczej nr [...] , zgłosił w dniu [...] r. zmianę we wpisie polegającą między innymi na zmianie miejsca zamieszkania ze Z. S. do K. od [...] r. W dniu [...] r. zgodnie z wnioskiem dokonano zmiany we wpisie, zaświadczenie zostało przesłane do Urzędu Miejskiego w K. , a następnie wpis nr [...] , z urzędu został wykreślony z ewidencji działalności gospodarczej z dniem [...] r. W związku z tym organ I instancji postanowieniami z dnia [...] r., nr [...] , nr [...] , wznowił postępowanie w sprawach: - uznania A. T. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. z prawem do zasiłku od [...] r., zakończonej prawomocną decyzją z dnia [...] r., nr [...] , - utraty przez A. T. prawa do zasiłku z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania, zakończonej prawomocną decyzją, z dnia [...] r., nr [...] . Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] r. orzeczono o uchyleniu decyzji z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. i jednocześnie odmówiono uznania A. T. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. Rozpatrując odwołanie Wojewoda D. stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 76 ust. 2 ustawy z dnia [...] r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy za nienależne pobrane świadczenie pieniężne uważa się m.in.: 1) świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. 2) świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzania w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. Skarżący dokonując rejestracji w dniu [...] r. został poinformowany o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczeń, określonych przede wszystkim w art. 2 ust. 1 pkt 2, do których zaliczyć należy m.in. okoliczności określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, zgodnie z którym statusu bezrobotnego nie może posiadać osoba, która podjęła pozarolniczą działalność od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Skarżący mając zarejestrowaną działalność gospodarczą ze wskazaniem jej rozpoczęcia od [...] r. a o okoliczności tej nie poinformował w dacie rejestracji. Bezsprzecznie zatem należy stwierdzić, że w przypadku skarżącego zachodzą przesłanki określone w art. 76 ust. 2 pkt 1 wyż. cyt. ustawy. Zauważyć przy tym należy, że skarżący świadomie, składając oświadczenie w dacie rejestracji, tj. w dniu [...] r. o treści "nie prowadzę pozarolniczej działalności gospodarczej /od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności/ - wprowadził Powiatowy Urząd Pracy w błąd. Bezsprzecznie zatem należy stwierdzić, że w jego przypadku zachodzą również przesłanki określone w art. 76 ust. 2 pkt 2. W tej sytuacji zgodzić się należy ze stanowiskiem organu I instancji, że skarżący nienależnie pobrał zasiłek dla bezrobotnych za okres od [...] r. do [...] r., w kwocie [...] zł brutto i zgodnie z przepisem art. 76 ust. 1 ma obowiązek jego zwrotu. Natomiast wyjaśniania skarżącego podane w odwołaniu, iż w jego przypadku nie doszło do jakiegokolwiek świadomego wprowadzenia w błąd urzędu pracy, a jeśli do takiego doszło, było to niezamierzone i całkowicie nieświadome, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie mogą prowadzić do zmiany, bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję A. T. wniósł o jej uchylenie, kwestionując stanowisko organu oraz zarzucając naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, powtarzając swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzją Wojewody D. z dnia [...] r. utrzymano w mocy decyzję I instancji orzekającą o uchyleniu decyzji uznającej A. T. za osobę bezrobotną od dnia [...] r. z prawem do zasiłku od dnia [...] r. i odmówiono uznania go za osobę bezrobotną z dniem [...] r. Powodem był fakt, iż A. T. dokonał w dniu [...] r. wpisu do ewidencji działalności gospodarczej a w dniu [...] r. zgłosił zmianę w tym wpisie. Orzeczenie to stało się ostateczne i prawomocne. Następnie uznając, że zasiłek dla bezrobotnych wypłacony skarżącemu za okres od dnia [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł brutto jest świadczeniem nienależnym, orzeczono o obowiązku jego zwrotu. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 76 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Motywowano, że podczas rejestracji skarżący został poinformowany o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczeń, określonych przede wszystkim w art. 2 ust. 1 pkt 2 "f" ustawy, zgodnie z którym statusu bezrobotnego nie może posiadać osoba, która podjęła pozarolniczą działalność od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia jej wyrejestrowania. Skarżący miał zarejestrowaną działalność gospodarczą od dnia [...] r., jednak nie poinformował o tym fakcie w dacie rejestracji. Ponadto, składając w tej dacie oświadczenie, iż nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej /od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia jej wyrejestrowania/ wprowadził świadomie organ w błąd. Zgodnie z przepisem art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, osoba która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, obowiązana jest do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne /ust. 1/. Za nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu ust. 1 uważa się : 1) świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach, 2) świadczenie wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. Zgodnie z treścią art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy można żądać zwrotu świadczenia nienależnego, jeżeli osoba pobierająca świadczenie były pouczona o braku prawa do jego pobierania. Z akt sprawy wynika, że pouczenie skarżącego przez organ polegało na przedłożeniu mu do podpisu w dniu [...] r. oświadczenia, w którym, wśród kilkunastu poświadczonych przez niego informacji dotyczących jego statusu znalazła się i taka, że nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności /pkt 7/. Uwzględniając utrwalony dorobek orzeczniczy wypracowany na tle treści analogicznej konstrukcji nienależnego świadczenia z ubezpieczenia społecznego /np. wyroki SN: z 26.IV.1980r., II URN 51/80-OSNCP 1980 nr 10, poz. 202, z 10.XII.1985r., II URN 207/83, PiZS 1986 nr 3, s. 71, z 17.II.2005r., II UK 440/03, OSNiPUSiSP 2005, nr 18, poz. 291/, stwierdzić należy, że istotną cechą konstrukcyjną nienależnego świadczenia jest świadomość osoby, która świadczenie pobrała, co do faktu, że wypłacone ono zostało bez podstawy prawnej. O istnieniu tej świadomości przesądza dokonanie pouczenia podmiotu o okolicznościach powodujących ustanie /nienabycie/ prawa do świadczenia. Stwierdza się, że brak pouczenia świadczeniobiorcy o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczenia zwalnia go z obowiązku zwrotu świadczeń pobranych mimo istnienia tych okoliczności, choćby nawet mógł powziąć o nich wiadomość z innych źródeł. Obowiązek pouczania spoczywa na organie, samo zaś pouczenie powinno być wyczerpujące, zawierające informacje o obowiązujących w dniu pouczenia zasadach powodujących ustanie prawa do świadczeń. Brak pouczenia zwalnia bowiem osobę bezpodstawnie pobierającą świadczenia z obowiązku ich zwrotu. Pouczenie takie nie może być abstrakcyjne, obciążone brakiem konkretności, a w szczególności nie może odnosić się do wszystkich hipotetycznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Pouczenie takie bowiem nie mogłoby być uznane za należyte i rodzące po stronie świadczeniobiorcy obowiązek zwrotu świadczenia. Odnosząc te uwagi do decyzji z dnia [...] r. należy uznać, że skarżący nie został należycie pouczony o okolicznościach braku prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego. Pouczenie sprowadzające się do sygnowania przez skarżącego oświadczenia, że nie prowadzi on pozarolniczej działalności gospodarczej /dowód w aktach sprawy/ nie spełnia wymagań ustawowych. Jest ono niezrozumiałe z dwóch powodów. Po pierwsze, dlatego, że jego zawartość informacyjna nie została w żaden sposób powiązana z możliwością zastosowania sankcji w postaci uznania nienależnego charakteru świadczenia /brak jasnego określenia związku przyczynowo-skutkowego/. Po drugie, w polskim języku etnicznym zwrot "prowadzić" w połączeniu z rzeczownikiem będącym dopełnieniem oznacza: realizować, kontynuować to, co jest wyrażone w dopełnieniu, np. prowadzić działalność, prowadzić badania, itp. /por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1979, t. II, s. 945/. Nie ulega wątpliwości, że zwrot: "nie prowadzi działalności gospodarczej" jest sformułowany w języku prawniczym nadmiernie hermetycznym i co za tym idzie niezrozumiałym dla osoby nieobeznanej z prawem, a ponadto warunkiem jego zrozumienia jest znajomość jeszcze innych przepisów /np. prawa gospodarczego/. Wykładnikiem trudności w sposobie rozumienia tego zwrotu może być orzecznictwo NSA długo borykające się z wątpliwościami związanymi z poszukiwaniem odpowiedzi, czy "prowadzenie" działalności gospodarczej jest synonimem jej rzeczywistego, faktycznego podjęcia, czy też tylko jej zarejestrowania. W języku potocznym przeważa intuicja utożsamiająca rozważany zwrot z rzeczywistym podjęciem działalności, a nie tylko jej rejestracją. Potwierdza to praktyka orzecznicza innych sądów. W orzecznictwie z zakresu ubezpieczeń społecznych przyjmuje się np. że samo zarejestrowanie działalności gospodarczej nie jest wystarczającą przesłanką do objęcia ubezpieczeniem społecznym, konieczna jest faktyczna jej realizacja /np. wyrok SN z 3.VIII.2000rr., II UKN 659/99, PPiPS 2002, nr 2, poz. 43/. Warunek, że skarżący został pouczony o okolicznościach powodujących utratę prawa do świadczenia byłby spełniony wtedy, gdyby wspomniane pouczenie było adekwatne do obowiązujących przepisów, odnosiło się do konkretnie otrzymywanego świadczenia i operowało zwrotami zrozumiałymi dla adresata tak, aby mógł je uwzględnić w ocenie własnej sytuacji /por. poza powołanymi wcześniej orzeczeniami, także wyrok SN z 14.III.2006r., I UK 161/05, OSNIPUiSP 2007, nr 5-6, poz. 78/. Gdyby skarżącemu takiego prawidłowego pouczenia udzielono, to w sytuacji, gdy samej rejestracji działalności gospodarczej nie towarzyszyło jej faktyczne podjęcie /zaświadczenie z ZUS w W. z dnia [...] r., zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r./, sam skarżący oceniłby, czy dalej pozostać przy wpisie do ewidencji działalności gospodarczej /utożsamianej w stosunkach zatrudnienia i bezrobocia z jej prowadzeniem/ wraz z konsekwencjami w sferze możliwości uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku czy też nie. W myśl kolejnej przesłanki, można żądać zwrotu świadczenia, wypłaconego na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzania w błąd urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie /art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy/. Nawiązując do utrwalonego orzecznictwa wypracowanego na gruncie analogicznej konstrukcji w prawie ubezpieczeń społecznych, przyjąć należy, w świetle art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy, dla ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, decydujące znaczenie ma świadomość i zamiar bezrobotnego, który pobrał świadczenie w złej wierze /por. odpowiednio wyrok SN z 24.XI.2004r., I UK 3/04, OSNIPUSiSP 2005, nr 8, poz. 16/. Warunkiem ustalenia obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia jest wymóg świadomości i premedytacji w pobieraniu świadczenia nienależnego. Obowiązek zwrotu obciąża zatem tego - i tylko tego - kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się nie należy /por. odpowiednio wyrok SA w Krakowie z 11.IX.1996r. III AUr 105/96, OSA 1997, nr 7-8, poz. 21/. Jak wynika z przeprowadzonych rozważań, świadczenia zostały wypłacone skarżącemu w sposób, na który nie miała wypływu jego wina, ani też w żaden sposób nie można przyjąć, że w sferze jego świadomości pozostawało pobieranie świadczenia nienależnego. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. Wobec tego, że zaskarżona decyzja nakłada na skarżącego obowiązek, na podstawie art. 152 w.w. ustawy orzeczono, że nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.