VII SA/Wa 738/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...] Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 186 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz.1071 ze zm. (dalej kpa) odmówił stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] maja 2004 roku Nr [...] stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty Z. z dnia [...] grudnia 2000 roku Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla Pana R. P., zam. w Z. przy ul. [...] obejmującego budowę 35 boksów garażowych o: powierzchni zabudowy - 641,89 m2, powierzchni użytkowej -542,81 m2 i kubaturze -1731,2 m3, wraz z lokalnym podłączeniem energetycznym niskiego napięcia przewidzianych do realizacji w Z. przy ul. [...], na działkach o nr [...] i [...], ze względu na wniesienie sprzeciwu od powyższej decyzji przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w L. pismem z dnia [...] czerwca 2006 roku, znak: [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] czerwca 2006 roku do Wojewody Łódzkiego wpłynął sprzeciw Prokuratora Okręgowego w L., w uzasadnieniu którego Prokurator podniósł, iż decyzja powyższa została wydana z rażącym naruszeniem: * art. 7, 77 i 80 kpa, mającym wpływ na wynik sprawy, a polegającym na przyjęciu, że inwestor przerwał budowę na okres dłuższy niż 2 lata, podczas gdy inwestor odstąpił całkowicie od realizacji całego zamierzenia budowlanego, co powinno skutkować przyjęciem, że decyzja o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej 28 boksów garażowych stała się bezprzedmiotowa. * art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016) oraz art. 162 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez niesłuszne ich zastosowanie, w sytuacji gdy inwestor zaprzestał realizacji inwestycji, a nie przerwał budowy. W ocenie Prokuratora błędnie organ przyjął, iż nastąpiła przerwa w budowie, a nie jej zakończenie na etapie wybudowania 7 boksów, czym naruszył art. 7,77 i 80 Kpa i niesłusznie zastosował jako podstawę wydanej decyzji art. 37 ust 1 Prawa budowlanego oraz art. 162 § 1 pkt 2 Kpa. Zdaniem Prokuratora podstawą do wydania decyzji winien być przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa, a nie przepis prawa materialnego odnoszący się do stanu przerwy w budowie. Wojewoda Łódzki zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, iż decyzja Starosty Z. z dnia [...] grudnia 2000 roku Nr [...] zatwierdzała projekt budowlany 1 udzielała pozwolenia na budowę dla P.H.U.T." - [...] - obejmującego budowę zespołu boksów garażowych (35 boksów) zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] oraz [...] w Z., budowę lokalnego podłączenia energetycznego n.n. od istniejącego przyłącza energetycznego. W decyzji tej są zawarte warunki prowadzenia robót budowlanych, m.in. wskazanie terminu rozpoczęcia budowy oraz konsekwencje jej ewentualnego przerwania na okres dłuższy niż dwa lata. Określone zostały szczególne wymagania dotyczące nadzoru budowlanego, takie jak: roboty prowadzić pod nadzorem uprawnionego kierownika budowy, prowadzić dziennik budowy. Decyzja nie nakłada obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem Wojewody Łódzkiego inwestor, który planuje zmianę zakresu inwestycji, na którą uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę tak jak w przedmiotowej sprawie, poprzez rezygnację z realizacji 28 boksów garażowych zobowiązany był do uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że takiego wniosku Pan R. P. nie złożył w Starostwie Z. przed upływem 2 lat od dokonania ostatniego wpisu w dzienniku budowy, tj. od daty [...] lipca 2001 roku. W ocenie organu ustalenie dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., iż inwestor odstąpił od budowy dalszych boksów ( w czasie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] marca 2004 roku), wypełniły przesłankę określoną w art. 37 ust 1 prawa budowlanego stanowiącą m.in., że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Przy tym przepis nie określa powodu, z jakiego nastąpiła dwuletnia przerwa. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut prokuratora zawarty w sprzeciwie mówiący o naruszeniu art. 7, 77 i 80 Kpa ze względu na fakt, że inwestor odstąpił od całkowitej realizacji zamierzenia budowlanego, a nie przerwał budowę. Zauważył, że ustalenia dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. są dla organów administracji architektoniczno-budo wlanej wiążące i nie wymagają przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 7 i art. 77 w celu zbadania dokumentów i dokonania ich oceny, o jakiej mowa w art. 80 kpa. Dodatkowo organ zauważył, że art. 162 § 1 kpa nie zawiera nakazu wygaszenia decyzji tylko w części, a więc nie można się również zgodzić z zarzutem Prokuratora, że organ powinien wygasić pozwolenie na budowę jedynie w części dotyczącej 28 boksów garażowych, bowiem tylko te boksy zostały nie zrealizowane na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, a wygaszenie pozwolenia na budowę w całości powoduje naruszenie prawa w sposób rażący. Podniósł ponadto należy, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę jest decyzją deklaratoryjną, a co za tym idzie - nie tworzy, nie zmienia ani nie uchyla istniejącego stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie określa już istniejący stosunek administracyjnoprawny. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Okręgowego w L. od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] z dnia [...] lutego 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, iż z punktu widzenia przepisów prawa jest obojętne z jakich przyczyn decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest wykonywana. Postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę winno być przeprowadzone pod kątem przesłanek wskazanych w treści przepisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 162 § 1 pkt 1 kpa, a więc przede wszystkim należy stwierdzić, czy decyzja o pozwoleniu na budowę nie była wykonywana przez czas wskazany w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a tym samym stała się bezprzedmiotowa (art. 162 § 1 pkt 1 kpa). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę jest dla inwestora nośnikiem i potwierdzeniem uprawnienia, z kolei bezprzedmiotowość decyzji jest min. wynikiem rezygnacji z uprawnień przez stronę. Inwestor, przerywając roboty budowlane w dniu [...] lipca 2001 r. i nie prowadząc ich dalej przez okres ponad 2 lat, co zostało wykazane w materiale dowodowym i jest poza sporem, zrezygnował z uprawnienia wynikającego z pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę tworzy uprawnienie obejmujące cały zamiar inwestycyjny, stosownie do art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, w rozpatrywanej sprawie zaś, zamiarem inwestycyjnym była realizacja 35 boksów garażowych. Odnosząc się do powołanego w treści odwołania wyroku NSA z dnia 11 czerwca 1987 r., sygn. akt IV SA 693/86 organ stwierdził, że pogląd jaki w tym wyroku przyjął Sąd, jest następujący, "(...) rozpoczęcie robót budowlanych, mających na celu realizację choćby tylko jednego obiektu spośród wymienionych w pozwoleniu na budowę, ma ten skutek, że pozwolenie na budowę nie wygasa także w odniesieniu do pozostałych obiektów, choćby ich budowa została rozpoczęta po upływie dwuletniego terminu powodującego wygaśnięcie decyzji (...)". Sąd wskazuje tym samym, że nie istnieje obowiązek jednoczesnego realizowania kilku obiektów objętych pozwoleniem, gdyż inwestor, pod warunkiem, że rozpocznie roboty budowlane przy jednym tylko obiekcie w terminie ważności pozwolenia, następne obiekty może budować choćby od daty, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna upłynęło de facto więcej niż dwa lata. Zdaniem organu w żadnym jednak razie nie można przyjąć, żeby Sąd dopuszczał przerwanie inwestycji na okres ponad 2 lat, gdyż byłoby to sprzeczne z treścią przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Przytoczona wyżej opinia Sądu, dotyczy realizacji inwestycji bez ponad dwuletnich przerw, jednakże w czasie dłuższym niż dwa lata. Gdyby uznać interpretację tego wyroku zawartą w treści odwołania, w/w przepis art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pozostałby martwy i nie mógłby znaleźć zastosowania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego w L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Łódzkiego. Prokurator zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie ogólnych zasad postępowania a w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 kpa mające wpływ na wynik sprawy i skutkujące obrazą art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, iż w obowiązującym w dacie wydania decyzji stanie faktycznym i prawnym dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie ma znaczenia czy inwestor odstąpił od realizacji dalszego zamierzenia inwestycyjnego, czy też przerwał budowę, co spowodowało przyjęcie przez organ odwoławczy, że Wojewoda Łódzki prawidłowo zastosował przepisy art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 162 § 1 pkt. 1 kpa i skutkowało utrzymaniem jej w mocy, a w konsekwencji nieuchyleniem decyzji Wojewody i odmową stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z., mocą której wygaszono w całości zezwolenie na budowę 38 boksów garażowych, w sytuacji gdy wygaszenie pozwolenia winno dotyczyć 28 boksów garażowych, od realizacji których inwestor odstąpił a nie 35, bowiem 7 z nich zostało wybudowanych pod rządami ważnego zezwolenia na budowę, a podstawą wydanej w tym przedmiocie decyzji winien być wyłącznie przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Zarzucił także naruszenie art. 28 kpa, poprzez pominięcie aktualnych właścicieli wybudowanych garaży jako stron postępowania nieważnościowego W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie należy stwierdzić, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy ona wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. A zatem stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Należy przede wszystkim wskazać, że weryfikowana w trybie nadzoru decyzja Starosty Z. została wydana w oparciu o art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Z akt sprawy wynika, że decyzją Starosty Z. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] udzielono inwestorowi pozwolenia na realizację całego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę 35 boksów garażowych. Tymczasem jak wynika z protokołu z wizji lokalnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., inwestor R. P., po zrealizowaniu 7 boksów garażowych od daty [...] lipca 2001 roku nie prowadził żadnych dalszych prac budowlanych, co znajduje jednoznaczne potwierdzenie w aktach sprawy. Dlatego Starosta Z. miał podstawy w niniejszej sprawie zastosować przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stosownie do art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje cały zamiar inwestycyjny, którym w rozpatrywanej sprawie była realizacja 35 boksów garażowych. Należy również podkreślić w tym miejscu, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę jest decyzją deklaratoryjną i potwierdza już istniejący stosunek administracyjnoprawny powstały w wyniku określonego zdarzenia, jakim jest w niniejszej sprawie ponaddwuletnia przerwa w realizacji inwestycji. Przepis art. 37 ust 1 prawa budowlanego nie określa także przyczyny zaistnienia dwuletniej przerwy. Trudno jest zatem uznać za zasadny zarzut prokuratora zawarty w sprzeciwie mówiący o naruszeniu art. 7, 77 i 80 kpa ze względu na fakt, że inwestor odstąpił od całkowitej realizacji zamierzenia budowlanego, a nie przerwał budowę. Jak słusznie wskazał organ w żadnym przypadku nie można przyjąć możliwości przerwania inwestycji na okres ponad 2 lat, gdyż byłoby to sprzeczne z treścią przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, zaś przyjęcie argumentacji Prokuratora Okręgowego prowadziłoby do sytuacji, w której cytowany przepis art. 37 ust. 1 pozostałby martwy i nie mógłby znaleźć zastosowania. Wbrew twierdzeniom Prokuratora Okręgowego w L. w ocenie Sądu zarówno Wojewoda Łódzki, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygając niniejszą sprawę w sposób prawidłowy podjął wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Prawidłowo i wyczerpująco rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zdaniem Sądu organ nie uchybił zasadom postępowania administracyjnego, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Również zarzut naruszenia art. 28 kpa poprzez pominięcie wszystkich stron postępowania nieważnościowego nie znajduje odzwierciedlenia w aktach postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.