II OSK 535/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Rzążewska Sędziowie Janina Kosowska Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 3365/01 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2001 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego 1. Ze skargi Wojewody Małopolskiego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. 2. Oddala skargę kasacyjną [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. 3. Zasądza od M. G. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 250 (słownie: dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 3365/01, po rozpoznaniu skargi M. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2001 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2001 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą techniczną na wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K.- uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżona decyzja została wydana z powołaniem się na zgodność z obowiązującą w dacie złożenia wniosku decyzją o warunkach zabudowy oraz z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K., jak też na to, iż inwestor legitymuje się prawem do terenu objętego decyzją. W skardze na tę decyzję M. G. zarzucił naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez udzielenie pozwolenia na budowę pomimo braku prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla planowanej inwestycji, naruszenie art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wprawdzie została przez organ administracji "wysłana" do skarżącego, lecz nie została mu doręczona, zaś podpis złożony na poświadczeniu odbioru nie jest podpisem skarżącego ani też żadnej innej uprawnionej osoby, co powoduje, iż decyzja ta nie stała się prawomocna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną, przytoczył treść art. 32 ust. 2 i art. 35 Prawa budowlanego, stwierdzając, że organ orzekający nie wywiązał się z wymogów określonych w tych przepisach. Sąd uznał, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu "nie została skarżącemu prawidłowo doręczona a zatem skarżącemu przysługiwało prawo do wniesienia zwykłego środka odwoławczego w ustawowym terminie i w konsekwencji powołana decyzja nie miała waloru ostatecznej, mimo, że niewłaściwie była opatrzona taką klauzulą". Gdyby decyzja była nawet prawomocna, to i tak zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę podlegałaby uchyleniu, bowiem przedłożony projekt zagospodarowania nieruchomości nie zawiera ani klauzuli co do aktualności mapy, na której został sporządzony, ani klauzuli o przyjęciu tej mapy do wskazanego zasobu. Jedynie po lewej stronie mapy, u góry znajdują się jakieś nieczytelne klauzule opatrzone numerami. Brak jest też w aktach rysunku planu zagospodarowania przestrzennego i jego opisu jak też innego dokumentu potwierdzającego dokonanie przez organ obowiązkowego stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego sprawdzenia projektu z planem zagospodarowania przestrzennego. Brak było także w aktach decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji wodnej, gazowej, kanalizacji sanitarnej i opadowej oraz stacji transformatorowej dla planowanej inwestycji. Nie stanowią takich warunków zabudowy ustalone decyzją z dnia 20 stycznia 2000 r. warunki w zakresie obsługi infrastruktury technicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski, zastąpiony przez radcę prawnego A. O., zarzucając naruszenie prawa materialnego: 1/ art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm./ wobec bezpodstawnego uznania, że inwestor nie legitymuje się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2/ art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wniosek o pozwolenie na budowę był niekompletny, 3/ art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, poprzez bezzasadne przyjęcie, że organ nie dokonał określonych przywołanych przepisem sprawdzeń, 4/ art. 35 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że organ bezpodstawnie uznał zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie infrastruktury technicznej pomimo braku decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż okoliczności podnoszone w skardze, które uwzględnił Sąd I instancji jako motywy do uchylenia zaskarżonej decyzji, dotyczące okoliczności doręczenia skarżącemu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogły stanowić ewentualnie wyłączną podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, nie jest więc zasadny zarzut naruszenia przez organ art. 32 ust. 4 i art. 35 Prawa budowlanego. Również nieprawidłowo w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji ocenił kwestię "nieczytelności klauzul" na projekcie zagospodarowania terenu, dotyczących aktualności mapy i przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. O tym, że wymóg określony został spełniony pomimo małej czytelności wskazanych klauzul, świadczy w ocenie strony fakt uzyskania uzgodnień w Zespole Uzgadniania Dokumentacji Projektowej, na co dowód znajduje się w aktach sprawy. Odnośnie sprawdzenia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego /art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego/, to dokonuje się tego sprawdzenia w formie czynności technicznej, nie potwierdzanej w odrębnych dokumentach. Brak w aktach kopii rysunku planu zagospodarowania przestrzennego nie świadczy o tym, że wymagane sprawdzenie nie zostało dokonane. Nie jest też zasadny zarzut dotyczący braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonej infrastruktury, bowiem wyczerpująca w tym zakresie jest decyzja z dnia 20 stycznia 2000 r. nr 19/U/2000 i z dnia 3 lipca 2001 r. nr 269/2U/2001, znajdujące się w aktach sprawy. W decyzji z dnia 20 stycznia 2000 r. w pkt 6.3 załącznika 2 określono warunki w zakresie infrastruktury technicznej i wbrew twierdzeniom Sądu nie było konieczne osobne wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla instalacji wodnej, gazowej, kanalizacji sanitarnej i opadowej, skoro zostały określone w przywołanej decyzji. Inwestor posiadał osobną decyzję dla rozbudowy sieci energetycznej w zakresie większym niż przyłącza /decyzja z dnia 3 lipca 2001 r. Nr 269/2U/2001/. Skargę kasacyjną wniósł również inwestor - [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. zarzucając wydanie tego wyroku "z rażącym naruszeniem interesu prawnego skarżącego" wskazując w uzasadnieniu, że argumenty podnoszone przez M. G. są niezasadne i nie powinny być przez Sąd I instancji uwzględnione. Odpowiedź na skargę kasacyjną Wojewody Małopolskiego złożył M. G., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jej oddalenie, oraz powtarzając treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak też podkreślając, że stanowisko w nim wyrażone przez Sąd I instancji jest słuszne. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/. Art. 175 ( 1 ppsa wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/, a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. W skardze kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej jako podstawę zaskarżenia wskazuje się wydanie wyroku "z rażącym naruszeniem interesu prawnego skarżącego" podnosząc w uzasadnieniu, że argumenty stosowane przez M. G. są niezasadne i nie powinny być przez Sąd I instancji uwzględnione. Ze względu na powierzenie formułowania skarg kasacyjnych określonym profesjonalistom, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku we własnym zakresie dochodzenia jakie były intencje wnoszącego skargę kasacyjną, oraz naruszenie jakich ewentualnie przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mógłby zarzucać. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu wadliwie skonstruowanej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na podstawie art. 184 ppsa. Skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę Małopolskiego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego została natomiast oparta na usprawiedliwionych podstawach. W skardze tej zarzuca się naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego, to jest art. 32 ust. 4, 33 ust. 2 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1a i pkt 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm./, przy czym jak to wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, organ administracji publicznej ją wnoszący kwestionuje ocenę Sądu pierwszej instancji co do tego, że nie zostały spełnione wymagania ustawowe określone w tych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uznając, że istnieją wątpliwości co do tego, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu weszła do obrotu prawnego /stała się prawomocna/ ze względu na to, że jej wydanie nastąpiło z naruszeniem praw do udziału w postępowaniu administracyjnym skarżącego - M. G. w zakresie zastosowania przepisów o doręczeniu decyzji. Sąd nie uwzględnił takiej okoliczności, że decyzja administracyjna uzyskuje przymiot ostateczności a nawet prawomocności wówczas, gdy została doręczona chociażby jednej ze stron postępowania i nie została zaskarżona. Bez znaczenia dla oceny, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stała się decyzją ostateczną /prawomocną/ jest więc to, czy M. G. brał udział czy też nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem było wydanie tej decyzji na wniosek inwestora, lub też czy decyzja ta została mu prawidłowo doręczona, skoro decyzja ta została doręczona wnioskodawcy, który na jej podstawie wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę. Brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym bez jej winy stanowi jedynie przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 ( 1 pkt 4 kpa, przy czym tylko od woli strony zależy, czy zechce skorzystać z przysługującego jej prawa do żądania wznowienia postępowania. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw do czynienia skutecznie zarzutu, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego tylko z tej przyczyny, że którakolwiek ze stron postępowania została pominięta w tym postępowaniu /chociażby wobec wadliwości doręczenia decyzji/ z naruszeniem art. 10 kpa. Argumenty Sądu pierwszej instancji w tej kwestii należy zatem uznać za pozbawione zasadności. Kolejną okolicznością, dla której Sąd pierwszej instancji zdecydował się na uchylenie zaskarżonej decyzji, było stwierdzenie, że brak jest czytelnych "klauzul" na załączonych do akt sprawy administracyjnej dokumentach. Z takim stanowiskiem również nie sposób się zgodzić, jeżeli bowiem w toku rozpoznawania sprawy Sąd poweźmie wątpliwość odnoszącą się do treści załączonych dokumentów, to nie powinien sięgać od razu do najostrzejszego środka, jakim jest uchylenie zaskarżonej decyzji, lecz powinien skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 106 § 3 ppsa, a więc przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Słuszność ma również organ wnoszący skargę kasacyjną, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dokonuje się wprawdzie w wymaganym ustawą Prawo budowlane zakresie oceny zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże w sytuacji takiej jaka występuje w niniejszej sprawie, kiedy to dla przedmiotowej inwestycji była wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, której istotą jest stwierdzenie zgodności zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to ustalenia tej decyzji wiążą organ architektoniczno-budowlany, a w każdym razie brak w aktach sprawy o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być potraktowany jako dowód tego, że organ nie dokonał wymaganych sprawdzeń a w konsekwencji uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji. Zasadnie także w skardze kasacyjnej wywodzi się, że skoro dla przedmiotowej inwestycji były wydane decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obejmujące zarówno zamierzenie podstawowe /budowę budynków mieszkalnych/ oraz związaną z tym zamierzeniem infrastrukturę, to zarzut postawiony przez Sąd pierwszej instancji, że nie wszystkie kwestie z zakresu infrastruktury zostały objęte rozstrzygnięciem wymaganym na etapie poprzedzającym wystąpienie z wnioskiem w niniejszej sprawie, nie powinien wpłynąć na uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe po rozpatrzeniu skargi Wojewody Małopolskiego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.