VII SA/Wa 1342/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2006 r. sprawy ze skarg Z. S. i A. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] lutego 2005r., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2002r., Nr 98, 1071 z późn.zm.) i art. 51 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. 2003r. Nr 207 poz. 2016 z późn.zm.) – stwierdził wykonanie przez I. P. obowiązku sporządzenia i przedstawienia inwentaryzacji budowlanej oraz oceny technicznej samowolnie zrealizowanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na działce nr ewid. [...] w M. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. i A. O. oraz D. i Z. S. Natomiast przy piśmie z dnia 10 maja 2005r. złożono wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w R. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005r. działając na podstawie art. 123 § 1 w zw. z art. 98 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r., Nr 98 poz. 1071 z późn.zm.) po rozpatrzeniu wniosku D. i Z. S. oraz A. i A. O. – odmówił zawieszenia postępowania w sprawie robót budowlanych zrealizowanych samowolnie przy przebudowie budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości M. Organ I instancji wyjaśnił, iż przy piśmie z dnia 10 maja 2005r. D. i Z. S. oraz A. i A. O. złożyli wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w R., dotyczącego działki nr [...] stanowiącej własność I. P. w zakresie zmiany jej powierzchni i konfiguracji oraz zmiany powierzchni działki nr [...] stanowiącej drogę gminną przebiegającą wzdłuż działki nr [...]. W powyższym wniosku jako podstawę do zawieszenia wskazano art. 97 § 1 pkt 4 stanowiący podstawę do zawieszenia postępowania z urzędu oraz art. 98 § 1 stanowiący podstawę do zawieszenia postępowania na wniosek strony. Organ wskazał, iż w związku z możliwością zawieszenia postępowania na wniosek strony, zwrócił się do pozostałych stron postępowania z pytaniem czy wyrażają zgodę na ewentualne zawieszenie. Jednakże wobec niewyrażenia zgody przez inwestora wykluczona została możliwość wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 98 § 1 kpa. Ponadto w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek upoważniających organ do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, w szczególność nie wyłonił się żaden problem prawny ani zagadnienie wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd i uniemożliwiające prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W odniesieniu do argumentów zawartych we wniosku o zawieszenie postępowania organ I instancji stwierdził, iż z akt spraw i zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że prowadzone postępowanie w sprawie robót budowlanych zrealizowanych samowolnie przy przebudowie budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] nie jest w żaden sposób uzależnione od wyjaśnienia podnoszonych zarzutów i zakończenia spraw spornych rozstrzyganych przez sąd administracyjny w zakresie powierzchni, konfiguracji czy przebiegu granic działki należącej do I. P. Prowadzone postępowanie sądowe pozostanie bez wpływu na postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego. Istotnym jest, że art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, stanowiący podstawę wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nie uwzględnia prawa własności danej nieruchomości i nie uzależnia rozstrzygnięcia sprawy od przebiegu granic działki. Wykonane przez inwestora roboty budowlane dotyczą istniejącego od wielu lat budynku i nie spowodują zmian w zakresie istniejących odległości od granic sąsiednich nieruchomości stanowiących własność wnioskodawców. W świetle powyższego brak było podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005r. działając na podstawie art. 138 § pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn.zm.) po rozpatrzeniu zażalenia D. i Z. S. oraz A. i A. O. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005r. Organ odwoławczy dokonując analizy akt sprawy podtrzymał stanowisko organu I instancji i stwierdził, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W świetle powołanego przepisu organ administracji zawiesza postępowanie jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ponadto musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Ponieważ przedmiotem postępowania uregulowanego w art. 51 ust 3 Prawa budowlanego jest stwierdzenie wykonania lub niewykonania wcześniej nałożonego obowiązku, stąd też nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego, a kwestią przebiegu granicy i powierzchni działki będącą przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z. S. i A. O. wnosząc o jego uchylenie. W skardze podniesiono, iż kwestia przebiegu granicy i powierzchni działki [...] może mieć znaczenie dla legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003r. wprowadzono zmiany w operacie ewidencji gruntów w ten sposób, że w jednostce rejestrowej nr [...], w której wpisana była działka [...] o pow. 0,06 ha wykreślono tę działkę i wpisano działkę [...] o pow. 0,05 ha. Stąd też po stwierdzeniu, iż przedmiotowa decyzja jest zgodna z prawem, powierzchnia działki inwestora może ulec zmniejszeniu, a to w ocenie skarżących, może mieć istotne znaczenie przy zalegalizowaniu samowoli budowlanej. W skardze zarzucono ponadto, iż organ nie odniósł się do wszystkich kwestii podniesionych w odwołaniu. Zrealizowana samowola budowlana polega w rzeczywistości na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku. Ponadto organy niesłusznie prowadzą dwa odrębne postępowania odnośnie rozbudowy domu oraz odnośnie budynku gospodarczego, ponieważ jak twierdzą skarżący, budynek gospodarczy stanowi w rzeczywistości dobudowę. Powstała samowola narusza interesy i prawa strony skarżącej w szczególności ogranicza nasłonecznienie posesji. Skarżący wyjaśnili również, że ich wniosek nie dotyczył zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a zawieszenia postępowania dotyczącego legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie kontroli Sądu podlega postanowienie orzekające o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Wskazać trzeba, iż zgodnie z powołanym przepisem postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Omawiany przepis wskazuje podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, co oznacza, iż w razie wystąpienia tej przesłanki organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, a także kontrolować czy w toku postępowania nie zaistniała taka podstawa. Przyjąć należy, iż "zagadnieniem wstępnym" w rozumieniu cytowanego artykułu Kodeksu postępowania administracyjnego mogą być zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Podkreślić należy, iż w myśl tego przepisu konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe (wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r. I SA 481/83 ONSA 1983/2 poz. 65). Chodzi tu o sytuację, gdy kwestia prejudycjalna jest wątpliwa i dla jej wyjaśnienia niezbędne jest przeprowadzenie postępowania przed właściwym organem. Sytuacja taka jednak w sprawie niniejszej nie zachodzi, brak jest bowiem związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Uznać zatem należy, iż możliwa będzie ocena zarzutów skarżącego w postępowaniu odwoławczym i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., wynika, że jeżeli w sprawie został nałożony obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (ust. 1 pkt 2), po upływie tego terminu albo na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku. Stosownie do wyników tego sprawdzenia - organ wydaje decyzję, w której: stwierdza o wykonaniu obowiązku albo nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jak słusznie wskazał organ I instancji, omawiany przepis nie uwzględnia prawa własności danej nieruchomość ani też przebiegu jej granic. Organ orzekając na jego podstawie stwierdza jedynie wykonanie lub niewykonanie nałożonego wcześniej obowiązku. Jako oczywistą i nie wymagającą szerszego uzasadnienia należy potraktować prawidłowość odmowy zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 kpa, wydanej w sytuacji, gdy nie wszystkie strony tego postępowania wyraziły zgodę na zawieszenie. Przepis ten bowiem dopuszcza możliwość zawieszenia postępowania na wniosek strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, jeżeli nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie przedmiotowej zgody nie wyraziła I. P. Na marginesie rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, iż Sąd rozpoznając skargę na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania bada wyłącznie prawidłowość tego rozstrzygnięcia w granicach wyznaczonych przepisem stanowiącym jego podstawę normatywną. Stąd też nie mogą zostać uwzględnione w tym postępowaniu zarzuty skarżących dotyczące kwestii prawidłowości prowadzonej przez organy administracji legalizacji. Skład orzekający podziela stanowisko organów administracji, iż postępowanie toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w R. mające na celu wyjaśnienie kwestii przebiegu granicy i powierzchni działki nr [...] nie stanowiło zagadnienia wstępnego w stosunku do rozpatrywanej sprawy. W świetle przytoczonych faktów uznać trzeba, iż organy obu instancji słusznie oceniły wszystkie okoliczności i tym samym odniosły się w wymaganym stopniu do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).