IV SA/Wr 197/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Lidia Serwiniowska Sędzia NSA - Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA - Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant: Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. przyznał J. Z. zasiłek okresowy na okres od [...] r. do [...] r. w kwocie [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.), dalej: ustawa, stanowiące podstawę materialnoprawną przyznania zasiłku okresowego. Wskazano przy tym, że strona spełnia przesłanki do otrzymania zasiłku okresowego. Zgodnie z ustawą przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych należy do obowiązkowych zadań gminy. Zgodnie z art. 147 ust. 5 ustawy gminy otrzymują dotację celową z budżetu państwa na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w części określonej w art. 147 ust. 2. Posiadane ograniczone środki na realizację zadań własnych nie dają możliwości wypłaty zasiłków okresowych w kwotach wyższych niż minimalne. W odwołaniu od wymienionej decyzji J. Z. przytoczył argumenty dotyczące jego sytuacji życiowej. Skarżący nie zgodził się z wysokością przyznanego zasiłku okresowego twierdząc, iż powinien otrzymać świadczenie w pełnej wysokości tj. w kwocie 418 zł. Nadto strona zarzuciła zbyt ogólnikowe uzasadnienie decyzji, w którym nie podano nawet kwoty jaką Ośrodek dysponował na zasiłki okresowe. W związku z tym J. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku okresowego w pełnej wysokości. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało wymienioną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że zasadą ogólną zawartą w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W myśl art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Z kolei według art. 38 ust. 3 pkt 2 kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Przy czym podkreślono, że na mocy przejściowego przepisu art.147 ust. 3 pkt 1 ustawy w 2006 r. i 2007 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi: w przypadku osoby samotnie gospodarującej-35% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Według zaś ust. 4 powołanego wyżej art. 38 ustawy kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (...). Z kolei według ust. 4 powołanego artykułu - do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze. Świadczenie, o którym mowa w zacytowanym art. 38 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca oparł częściowo o tzw. zasadę uznania administracyjnego. Organ orzekający w sprawie zasiłku okresowego ma obowiązek przyznania tego świadczenia osobom spełniającym ustawowe przesłanki do jego otrzymania. Świadczenie to nie może być niższe niż minimalna kwota zasiłku określona w ustawie, ani też wyższe niż maksymalna kwota tj. 418 zł miesięcznie. W tym przedziale wartości organ pomocy może kształtować kwotę zasiłku, korzystając ze swobody w ramach uznania administracyjnego. Swoboda ta nie może jednak oznaczać dowolności działania organu, który ma obowiązek ustalić i wyjaśnić wszelkie okoliczności, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej. Jak ustalono w niniejszej sprawie J. Z. ([...] lat) jest osobą samotnie gospodarującą, bezrobotną bez prawa do zasiłku z tego tytułu. Ma wykształcenie zawodowe i staż pracy ok. [...] lat. Strona zgłasza problemy zdrowotne związane z nerkami i kręgosłupem, jednak nie leczy się z powodu braku środków. Jego stałe miesięczne wydatki wynoszą [...] zł. Dochód strony stanowi dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł miesięcznie przyznany w okresie od [...] r. do [...] r. oraz od [...] r. do [...] r. w kwocie po [...] zł miesięcznie. Strona spełnia więc przesłanki do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego - jest osobą bezrobotną, zaś jej dochód nie przekracza kryterium uprawniającego do otrzymania tego świadczenia. Organ I instancji ustalił wysokość przyznanej pomocy w kwocie – [...] zł (([...] zł – [...] ) zł x 35%). Jest to minimalna wysokość zasiłku okresowego obliczona w oparciu o wspomniany art. 147 ust. 3 pkt 1 ustawy. Wskazano, że w piśmie z dnia [...] r. (podanym również do wiadomości strony) Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wyjaśnił, iż Ośrodek na dofinansowanie zasiłków okresowych otrzymał środki w wysokości [...] zł. Przy czym środki finansowe w wysokości [...] zł przeznaczone na realizację zadań własnych nie dają możliwości wypłaty zasiłków okresowych w wyższej kwocie niż minimalna. Środki przeznaczone na realizację zadań własnych wydatkowane są na wypłatę zasiłków celowych, na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej i zasiłków celowych specjalnych, pokrycie wydatków na świadczenia zdrowotne w publicznych zakładach opieki zdrowotnej oraz sprawianie pogrzebów. W styczniu [...] r. z zasiłków okresowych skorzystało [...] osób na łączna kwotę [...] zł. Odmownie rozpatrzono [...] wniosków o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego. Z powyższego wynika, iż wbrew stanowisku strony organ I instancji wyjaśnił i udowodnił, że pomoc jaką przyznano wnioskodawcy nie mogła być wyższa. Skoro w ogóle nie wypłacano zasiłków okresowych w kwotach wyższych niż minimalne to również nie można było przyznać świadczenia w wyższej kwocie od tej jaką ustalono w decyzji z dnia [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. Z. wniósł o unieważnienie decyzji organów administracji obu instancji i przyznanie zasiłku okresowego w pełnej wysokości. Skarżący podał, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, gospodaruje samotnie (kawaler) i nie posiada żadnego majątku. Zarzucił, że decyzje administracyjne są ogólnikowe, zaś wskazane przez nie fakty nie zostały poparte żadnymi dowodami. Nie udowodniono, iż odmówiono zasiłku tylko czterem osobom. Brak jest też dowodów w jakich kwotach przyznawano zasiłki okresowe. Ponadto skarżący zakwestionował okoliczność, iż ponosi stałe wydatki w kwocie [...] zł tak jak to przyjęło Kolegium, podczas gdy jest to kwota [...] zł. Nadto skarżący stwierdził, iż zasiłek okresowy powinien być mu przyznany w pełnej wysokości. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Zdaniem organu odwoławczego wbrew stanowisku skarżącego organ I instancji wyjaśnił i udowodnił, że pomoc jaką przyznano wnioskodawcy nie mogła być wyższa. Skoro w ogóle nie wypłacano zasiłków okresowych w kwotach wyższych niż minimalne to również nie można było przyznać świadczenia w wyższej kwocie od tej jaką ustalono w decyzji z dnia [...] r. Nadto żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu pomocy społecznej do dołączania dokumentów księgowych i innych dokumentów źródłowych, świadczących o wysokości poniesionych wydatków na pomoc społeczną, do decyzji administracyjnej wydanej w indywidualnej sprawie. W sytuacji gdy J. Z. podważa wiarygodność danych zawartych w piśmie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] r. i decyzji Kolegium - to może skorzystać z innych środków prawnych jakie przysługują obywatelom. Za nieuzasadniony uznano zarzut co do błędnego określenia kwoty stałych wydatków ponoszonych przez skarżącego, skoro kwota [...] zł została ujęta na stronie [...] wywiadu środowiskowego podpisanego przez J. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Stosownie do art. 36 pkt 1 lit.b, jednym ze świadczeń pomocy społecznej jest zasiłek okresowy. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W myśl art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Z kolei według art. 38 ust. 3 pkt 2 kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Na mocy przejściowego przepisu art. 147 ust. 3 pkt 1 ustawy w 2006 r. i 2007 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi: w przypadku osoby samotnie gospodarującej-35% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Według zaś ust. 4 powołanego wyżej art. 38 ustawy kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (...). Z kolei według ust. 4 powołanego artykułu - do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze. Organy rozpoznające niniejszą sprawę w niczym powyższym przepisom prawa nie uchybiły. W świetle powyższego istotnego znaczenia nabiera stwierdzenie, że decyzja oparta na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że argumentacja organu co do rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 kpa. W myśl tego przepisu prawa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć – stosownie do art. 107 kpa – wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Nie budzi wątpliwości, że J. Z. spełnia ogólne przesłanki warunkujące uzyskanie zasiłku okresowego. Jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. i nie posiada prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jego stałe miesięczne wydatki wynoszą [...] zł, a dochód stanowi dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł miesięcznie przyznany w okresie od [...] r. do [...] r. oraz od [...] r. do [...] r. w kwocie po [...] zł miesięcznie. Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły wysokość przyznanego zasiłku, który mógł być przyznany skarżącemu w wysokości [...] zł. (([...] zł – [...] ) zł x 35%). Jest to minimalna wysokość zasiłku okresowego obliczona w oparciu o wspomniany art. 147 ust. 3 pkt 1 ustawy. Organ I instancji przyznając skarżącemu zasiłek okresowy powołał się na jego trudną sytuację bytową uzasadniając wysokość przyznanej pomocy ograniczonymi możliwościami finansowymi Ośrodka. Konieczność zaspokojenia potrzeb nie tylko skarżącego, ale i innych osób objętych pomocą społeczną, przy istniejących środkach – niewystarczających, by zrealizować wszystkie oczekiwania – wymaga wyboru nie tylko co do sposobu załatwienia wniosków o przyznanie pomocy społecznej (przyznać pomoc albo jej odmówić) ale także co do rozmiaru przyznanej pomocy. Organy orzekające w sprawie ten wybór należycie uzasadniły. Dodać należy, że świadczenia przyznawane w ramach zasiłku okresowego nie mają charakteru roszczeniowego. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola owych decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności ( por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy decyzyjne nie uchybiły powyższym zasadom, a wydane przez nie decyzje w niczym nie naruszają zarówno prawa materialnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia wniosku, jak również przepisów procedury administracyjnej. Problemem możliwości zaspokojenia praw osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. SK 15/01 (OTK 2001/8/252) zwrócił uwagę, że "pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia czy zaopatrzenia społecznego jedynie charakter uzupełniający. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej (...). Pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podjęcie pracy. Ilustracją tego aspektu jest nałożenie w przepisach ustawy na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązku współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej". Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż w piśmie z dnia [...] r. (pisma tego brak w aktach sprawy) Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. poinformował skarżącego o możliwościach finansowych Ośrodka. Wyjaśniono zatem skarżącemu, że pomoc jaką otrzymał nie mogła być wyższa. Trafnie przy tym wskazano w odpowiedzi na skargę, że żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu pomocy społecznej do dołączania dokumentów księgowych i innych dokumentów źródłowych, świadczących o wysokości poniesionych wydatków na pomoc społeczną, do decyzji administracyjnej wydanej w indywidualnej sprawie. W sytuacji zaś gdy J. Z. podważa wiarygodność danych zawartych w piśmie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] r. i decyzji Kolegium – wskazano, że skarżący może skorzystać z innych środków prawnych jakie przysługują obywatelom. Jako nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut skarżącego dotyczący błędnego określenia kwoty stałych wydatków ponoszonych przez skarżącego, skoro kwota [...] zł została ujęta na stronie [...] wywiadu środowiskowego podpisanego przez J. Z . Wskazać należy, że organ pomocy społecznej udziela skarżącemu wsparcia od dłuższego okresu w różnych formach, przyznając dodatki mieszkaniowe, zasiłki okresowe, zasiłki celowe oraz posiłki. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje, nie naruszyły prawa. W związku z tym, stosownie do art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.