II SA/Rz 604/05

Syg. akt II SA/Rz 604/05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Jolanta Ewa Wojtyna/spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej -skargę oddala- II SA/Rz 604/05 U z a s a d n i e n i e Wójt Gminy D., decyzją z dnia [...] grudnia 1993 roku znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku W. K. w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu rolnego postanowił : -wyłączyć z produkcji rolnej grunt rolny o pow.0,04 ha oznaczony jako część dz. gr.1613/11 we wsi N. gmina D. z przeznaczeniem na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, -zwolnić od obowiązku uiszczenia należności i stałych opłat rocznych za powierzchnię 0,04 ha gruntu zawnioskowanego do wyłączenia, -zobowiązać do rolniczego zagospodarowania pozostałe części działki nr 1613/11 o pow.0,04 ha nie objęte planem realizacyjnym. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca ubiegając się o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednocześnie wniósł o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej część działki 1613/11, którą nabywa w drodze umowy cywilnoprawnej. Wnioskiem z dnia 22 lutego 2005 roku ,skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, W. I. domaga się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wójta Gminy D. z [...] grudnia 1993 roku. W obszernym uzasadnieniu wniosku zarzucił naruszenie przez organ przepisu art. 28 k.p.a. W jego rozumieniu interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów aktu prawnego, w oparciu o który wydana została konkretna decyzja, ale również z innych przepisów prawa, tym także przepisów prawa ochrony środowiska , które jego zdaniem mają w sprawie podstawowe znaczenie. Odwołujący zarzuca, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz także osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenie nieważności decyzji. Sprawa dotyczy interesu prawnego odwołującego, bowiem domaga on się również stwierdzenia nieważności decyzji z 14 grudnia 1993 roku o pozwoleniu na budowę, poprzedzonej decyzją o wyłączeniu działki nr 1613/11 z produkcji rolnej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 roku [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. Organ wskazał na przepis art. 157 § 2 k.p.a. ,zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 157 § 3 k.p.a., odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze decyzji. Odmowa wszczęcia może nastąpić z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Z przyczyn podmiotowych następuje , gdy z takim wnioskiem wystąpi osoba nie posiadająca przymiotu strony. Dalej organ wywiódł, że decyzja Wójta Gminy wydana została na podstawie ustawy z 26 marca 1993roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz. U. Nr 11 poz. 79/ oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 28 czerwca 1982 roku /Dz. U. nr 20 poz.149/,dlatego oceny podania należało dokonać w oparciu o obowiązujące przepisy w dacie wydania decyzji. W sprawie o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej przymiot strony posiada osoba mająca tytuł prawny do działki objętej wyłączeniem. Przymiotu takiego nie posiadają właściciele gruntów sąsiednich. W. I. upatruje swój interes prawny w tym, że w sąsiedztwie działki 1613/11 prowadzi "Zakład G.". Nie legitymuje się on żadnym tytułem prawnym do działki nr 1613/11 i ta okoliczność, w ocenie organu, wyklucza możliwość żądania przez niego stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W. I. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił naruszenie przez organ przepisu art. 28 k.p.a . W prawidłowym bowiem rozumieniu tego przepisu, interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów aktu prawnego w oparciu o który została wydana decyzja, ale również z innych przepisów prawa , w tym także dotyczących ochrony środowiska, które mają w przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie i wyznaczają interes prawny polegający na tym, że wnioskodawca musiał i nadal musi uwzględniać fakt sąsiedztwa z działką Państwa K., przeznaczoną na budynek mieszkalny. Takie przeznaczenie gruntu nakłada na odwołującego, który na swojej działce prowadzi działalność gospodarczą, szereg obowiązków wynikających z przepisów o ochronie środowiska, w tym przepisów dotyczących m.in. norm hałasu. Przepisy prawa ochrony środowiska nakazują przy prowadzeniu działalności gospodarczej uwzględniać fakt bezpośredniego sąsiedztwa terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. W postępowaniu administracyjnym, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji, której skutki prawne powodują powstanie po stronie właściciela zakładu określone obowiązki, stroną powinien być właściciel tego zakładu. Organ niewłaściwie, zdaniem odwołującego , zastosował przepis art. 28 k.p.a. w sytuacji, gdy stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale też osoba, czyjej interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] maja 2005v roku [...] utrzymało w mocy decyzję własną o odmowie wszczęcia postępowania. W podstawie prawnej orzeczenia organ wskazał przepis art. 17 pkt.1, art. 28, art. 127 § 3, art. 138 § 1pkt.1 i art. 157 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu /art. 157 § 2/. Organ administracji publicznej nie może wszcząć postępowania na wniosek dowolnego podmiotu. Do rozstrzygnięcia jest problem , czy właściciel nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości podlegającej wyłączeniu z produkcji rolnej , jest stroną postępowania. W. I. nie przysługuje żaden tytuł prawny do działki nr 1613/11, której właścicielami są H. i W. K. Z przepisów ustawy z 26 marca 1982 wynika, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych dokonywane jest w oparciu o decyzję zezwalającą na takie wyłączenie /art. 13 ust. 1/. O wydanie decyzji może ubiegać się właściciel lub posiadacz działki. Ustawa nie wskazuje innych stron postępowania. Skarżący wskazuje na ustawę o ochronie środowiska z 1980 roku i prawo ochrony środowiska z 2001 roku, które upoważnia go do udziału w sprawie. Tymczasem ustawa z 2001 roku nie istniała w dacie decyzji / 1993 r/, a ustawa z 1980 roku nie miała w sprawie zastosowania, bowiem prawem materialnym były tu wyłącznie przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych . Skargę na tę decyzję wniósł W. I. , wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił : -naruszenie przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1pkt.1 oraz art. 140 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku odniesienia do argumentacji podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie wyjaśnienie okoliczności w nim wskazanych. W przypadku nie uwzględnienia powyższego zarzutu, skarżący podniósł zarzut naruszenia przez SKO przepisu art. 28 k.p.a. Interes prawny skarżącego wynika nie tylko z przepisów w oparciu o które wydana została decyzja, ale także przepisów o ochronie środowiska, bowiem skarżący, który prowadzi działalność gospodarczą, sąsiaduje z gruntami , których dotyczy decyzja. Nieprawidłowe zastosowanie przepisu art.28 polega też na tym, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, ale też ten czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji .Wyłączenie gruntu P.K. z produkcji rolnej oznacza dla skarżącego konieczność dostosowania się do surowszych progów natężenia hałasu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153 poz.1269 z 2002roku/ sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku/ zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Istotą postępowania w sprawie nieważności decyzji jest ocena, czy decyzja administracyjna kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad określonych w przepisie art. 156 par.1 k.p.a. , której wystąpienie powoduje stwierdzenie jej nieważności ze skutkiem ex tunc. To nadzwyczajne postępowanie może być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu / art. 157 § 2 k.p.a./. Podstawowe znaczenie ma tu określenie stron postępowania, bowiem , jak każde inne postępowanie administracyjne, może być ono zakończone wydaniem decyzji, a ta nie może być wydana na wniosek dowolnego podmiotu. W wypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji powstaje kwestia, czy osoba występująca z takim żądaniem ma przymiot strony. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] czerwca 1993 roku w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu rolnego wystąpił właściciel nieruchomości sąsiedniej W. I. Poza sporem pozostaje okoliczność, że nie przysługuje mu żaden tytuł prawny do działki nr 1613 /11 w N., stanowiąca własność H. i W. K. Postępowanie o wyłączenie gruntów produkcji rolnej toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych / Dz.U. nr 11 poz.79 ze zm/, zgodnie z którą z wnioskiem o takie wyłączenie mógł wystąpić właściciel lub posiadacz gruntu. Innych uczestników postępowania ustawa nie wymienia. Z decyzji ostatecznej Wójta Gminy wynika, że stronami postępowania toczącego się w 1993 roku byli właściciele działki 1613/11 – H. i W. K. W. I. nie był w tym postępowaniu stroną, nie ma zatem legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji .Zgodnie bowiem z przytoczonym wyżej art. 157 § 2 k.p.a. uprawnienie to przysługuje tylko stronie postępowania, chyba, że organ działa z urzędu . Pod względem zakresu podmiotowego, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej obejmuje tylko strony postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją /vide: wyrok NSA z 8.04.1988 IV SA 878/87/. W sytuacji braku po stronie W. I. legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, merytoryczne zarzuty pod adresem ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. nie mogły być przedmiotem rozpatrzenia . Z przytoczonych wyżej względów Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Przy rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w związku z tym skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.