I SA/Wa 390/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant referendarz sądowy Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi I. K. i R. T. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku I. K. i R. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozowju Miast z dnia [...] października 2001 r., nr [...] uchylającej w całości decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...] i odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1956 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej "[...]", położonej w W. przy ul. [...] oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1957 r., nr [...] o przyznaniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydium Rady Narodowej W. orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1956 r., nr [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W. oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej "[...]", a następnie orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1957 r., nr [...] orzekło o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. I. K. i R. T. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1956 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1957 r., nr [...] o przyznaniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...] stwierdził nieważność ww. orzeczeń administracyjnych, a następnie decyzją z dnia [...] października 2001 r., nr [...] uchylił w całości decyzję wydaną w dniu [...] czerwca 2001 r. i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1956 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...]m2 oraz orzeczenia z dnia [...] stycznia 1957 r. o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczenie tej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 maja 2002 r. sygn. akt I SA 32-33/02 oddalił skargi I. K. i R. T. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2001 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd zaznaczył, że wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji wskazywał na pominięcie w obu decyzjach współmałżonka osoby wywłaszczanej – P.T., co w ocenie stron stanowiło nie tylko naruszenie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, ale przede wszystkim przepisu art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa. Skoro więc wskazane przyczyny stwierdzenia nieważności są w istocie tożsame z przyczynami wznowienia postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowawczego zasadnie stwierdzono w zaskarżonej decyzji, że ta dama przesłanka nie może prowadzić do wydania decyzji zarówno w postępowaniu wznowieniowym, co już nastąpiło w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. jak i w postępowaniu nadzorczym. I. K. i R. T. wnioskiem z dnia 22 marca 2006 r., wystąpili o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2001 r., nr [...]. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2001 r. W uzasadnieniu organ zaznaczył, że decyzja była już przedmiotem oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 10 maja 2002 r., który stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Ocena i wytyczne Sądu wiążą organ, który nie może ich podważać. I. K. i R. T. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Budownictwa rozpatrując ww. wniosek podniósł, że kwestionowana decyzja była badana pod względem legalności przez Naczelny Sąd Administracyjny i prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Ponadto powtórzył argumentację przytoczoną w decyzji z dnia [...] października 2006 r. Podkreślił, że Sąd stanął na stanowisku, iż przyczyny wznowienia postępowania nie mogą być przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji. Minister stwierdził, że wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2006 r. w zakresie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa został wyczerpany tryb kwestionowania decyzji na drodze administracyjnej i utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. Na powyższą decyzję I. K. i R. T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zarówno decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r., [...] jak i poprzedzającą ją decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r., nr [...] z uwagi na naruszenie prawa procesowego to jest art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących m.in. przytoczył wyrażoną w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadę, iż wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wzruszenia decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 kpa, co do legalności której wcześniej wypowiadał się sąd administracyjny poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę jest niedopuszczalne. Stwierdził jednak, że w sytuacji gdy sąd nie wypowiedział się w wyroku co do przyczyn nieważności, co miało miejsce w sprawie objętej przedmiotową skargą, powyższa zasada nie może mieć zastosowania. Zdaniem strony skarżącej podane w wyroku z dnia 10 maja 2002 r. motywy rozstrzygnięcia są wadliwe i pozostają w sprzeczności z żądaniami, jakie zawarli we wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń administracyjnych, wobec czego Sąd doszedł do zupełnie błędnego przekonania, iż jakoby powoływano się na przyczyny wznowieniowe chcąc uruchomić postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Tymczasem we wniosku tym skarżący poruszyli jeszcze jedną bardzo ważną kwestię, która uszła uwadze organu nadzorczego i Sądu, to jest niewykonalność obu kwestionowanych orzeczeń. Niewykonalność ta spowodowała, że sąd powszechny odmówił wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Skarżący zarzucili, że Naczelny Sąd Administracyjny z niezrozumiałych powodów w ogóle nie wypowiedział się w powołanym wyroku odnośnie zarzutu niewykonalności i uznał, że przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 5 kpa jest tożsama z przesłanką, która uprzednio stanowiła podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej nie można przyjmować, iż sąd administracyjny zbadał z urzędu przyczyny nieważności z art. 156 kpa, jeśli w ogóle nie wypowiedział się w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2002 r., jak również nie można uznać, iż ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2002 r. wiąże organ nadzorczy w taki sposób, że nie jest on w stanie zbadać w oparciu o art. 156 kpa decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2001 r., nr [...]. Reasumując skarżący stwierdzili, że bez względu na to, że w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocne, wadliwe orzeczenie NSA istnieją podstawy do tego, aby stwierdzić nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2001 r., która rażąco narusza prawo, gdyż pomija przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 5 kpa. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r., nie naruszają przepisów prawa w żaden ze sposobów wskazanych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "ppsa" (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), a tylko w takim przypadku możliwe byłoby uwzględnienie skargi. W sprawie niniejszej w pierwszym rzędzie rozważenia wymaga dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co do legalności której toczyło się wcześniej postępowanie sądowe zakończone prawomocnym oddaleniem skargi. Uznać należy, że prawidłowe jest stanowisko Ministra Budownictwa, iż w takim przypadku oddalenie skargi zamknęło organowi administracji drogę do stwierdzenia nieważności tejże decyzji, co wynika ze związania oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. W rozpoznawanej sprawie taka ocena prawna wyrażona została w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2002 r., sygn. akt I SA 32-33/02, którym oddalone zostały skargi na powołaną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2001 r. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten Sąd, oraz organ którego działalność lub bezczynność było przedmiotem, zaskarżenia (obecnie odpowiednia regulacja zawarta jest w art. 153 ppsa). Zaznaczyć ponadto należy, że przedmiot postępowania sądowadministracyjnego stanowi sprawa, która została rozstrzygnięta w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z obowiązującym w dacie wyrokowania przepisem art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) sąd nie był związany granicami skargi, granice orzekania sądu wyznaczone były granicami sprawy rozpoznawanej przez sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Sąd obowiązany był zbadać z urzędu zgodność z prawem wszystkich elementów kwestionowanej w skardze decyzji i rozważyć z urzędu stwierdzone uchybienia w świetle art. 22 ust. 2 i 3 powołanej ustawy. Oddalenie skargi oznacza, że sąd oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem ustalił, iż nie występowały w sprawie nie tylko uchybienia objęte zarzutami skargi, w tym przypadku nieważność wskazana w art. 156 § 1 pkt. 2 i 5 kpa, lecz również i inne wady, o których mowa w powołanych przepisach. Bez znaczenia w tym względzie jest, czy sąd ustosunkował się szczegółowo do poszczególnych kwestii w motywach wyroku. Prawomocny wyrok sądu admnistracyjnego wiąże nie tylko sąd, który go wydał ale również inne sądy i organy państwowe (art. 170 ppsa, poprzednio art. 365 k.p.c. w związku z art. 29 powołanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r.) Zauważyć należy, że zarzuty skargi dotyczą w istocie prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2002 r., który skarżący uważają za wadliwy i zmierzając do jego weryfikacji wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2001 r., bowiem jak zarzucają, w postępowaniu zakończonym tą decyzją, a następnie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w którym wyrokiem z dnia 10 maja 2002 r. oddalono wniesione na tę decyzję skargi uszła uwadze organu nadzoru i sądu okoliczność niewykonalności obu orzeczeń, których dotyczyło postępowanie nadzorcze, to jest przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Zdaniem strony skarżącej skoro sąd w wyroku oddalającym skargę nie wypowiedział się co do przesłanek stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 5 kpa, to nie można twierdzić, iż ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 10 maja 2002 r. wiąże w tym przedmiocie organ nadzorczy. Z przedstawionych wyżej względów Sąd nie podziela tego stanowiska, bowiem jak wskazano wcześniej oddalenie skarg przesądza o stanowisku Sądu również w tym zakresie. W odniesieniu do omawianej kwestii przytoczyć należy słuszny pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 517/00 (lex nr 51228), iż próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez Sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) jest w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu. Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej, w której nawiązano do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 815/01 (lex nr 150362) stwierdzić należy, że również w tym zakresie Sąd nie podzielił przedstawionego w skardze stanowiska. Po przytoczonym tam fragmencie uzasadnienia: "Taki wyrok (oddalający skargę) zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez NSA w toku rozpoznania skargi" w motywach wyroku zamieszczone zostało następnie zdanie, które uszło uwadze skarżących: "Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne więc byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem Sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 kpa". Zauważyć należy, że w zaistniałej w sprawie sytuacji ustosunkowując się do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2001 r. Minister Budownictwa winien zastosować rozwiązanie, o którym mowa w art. 157 § 3 kpa, to jest odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji jako niedopuszczalnego z przyczyn przedmiotowych, jednakże przeprowadzenie postępowania nadzorczego zakończonego odmową stwierdzenia nieważności decyzji uznać należało za naruszenie przepisów, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku.