II SA/Rz 86/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...]r. Nr[...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...]r. nr [,,,] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania B.W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...]r. znak: [....] nakazującą B.W. rozbiórkę budynku mieszkalno-gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr 63/4 (stanowiącą gminną drogę dojazdową gminy S.) oraz na działce nr 62 w miejscowości R., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. W odwołaniu B.W. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Podał, że w 1983r. nabył działkę budowlaną przeznaczoną pod budowę budynku mieszkalnego oraz gospodarczego, co wynika z aktu notarialnego. Zmiany funkcji terenu w planie zagospodarowania pod działalność usługową samowolnie wprowadził urząd gminy i dlatego nie uzyskał pozwolenia na budowę domu mieszkalnego, zaplecza magazynowego i garażu. Podjęcie budowy było spowodowane koniecznością poprawy warunków życiowych jego rodziny oraz hodowanych zwierząt. W dniu zakupu działki nie zostało przeprowadzone rozgraniczenie. Grunt użytkuje od 25 lat i żadna droga w tym miejscu nie istnieje. W budynku zameldował się wraz z rodziną i przez okres 10 lat nikt nie wnosił żadnych zastrzeżeń. W przypadku wykonania decyzji jego rodzina utraciłaby dom. Organ odwoławczy nie podzielił argumentów odwołania, a swoje rozstrzygniecie oparł na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. W dniu [...]r. przeprowadzono kontrolę na działce nr 63/1 w miejscowości R. - własność B.W., która przylega do działki nr 63/4 – gminnej drogi dojazdowej. Na działce nr 63/1 stwierdzono wykonanie fundamentów betonowych pod budynek mieszkalny oraz budynek mieszkalno-gospodarczy o wymiarach 23,10 x 10,10m i 10,80m. Budynek usytuowano w odległości 55,60 m od krawędzi drogi wojewódzkiej oraz 40,45m od płotu drewnianego pomiędzy działkami 63/1 i 63/2 (obecnie 63/9 i 63/7). Jest to obiekt wolnostojący, o konstrukcji murowano-drewnianej, posadowiony na fundamentach betonowych, dach dwuspadowy pokryty eternitem, ściany zewnętrzne z pustaków w części mieszkalnej. Pod częścią mieszkalną garaż i dobudowano ganek murowany z wejściowymi schodami żelbetowymi do części mieszkalnej. B.W. podał, że budynek wzniósł w 1996r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dniu kontroli nie ustalono, czy budynek znajduje się na działce 63/4 (droga gminna), ponieważ droga nie jest zajeżdżona. Na podstawie protokołu granicznego z dnia 12 czerwca 2006r. sporządzonego przez uprawnionego geodetę ustalono, że budynek mieszkalno-garażowy jest usytuowany częściowo na działce nr 63/4, a częściowo na działce nr 62, stanowiącej własność skarżącego. Skarżący dysponował decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 20 maja 1996r. znak: [...] na budowę budynku na usługi hotelarskie wraz z zapleczem magazynowym i garażowym na działce nr 63/1 w R., ale decyzja ta utraciła ważność, bo skarżący nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. utracił ważność z końcem 2003r., a działka nr 63/1 znajdowała się w terenie przeznaczonym wg planu na usługi, a działka nr 62 jest to teren rolny bez prawa zabudowy. Organ odwoławczy uznał, że prawidłowo zastosowano przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Legalizacja obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę możliwa jest wyłącznie w przypadku, gdy budowa nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Usytuowanie budynku mieszkalno-gospodarczego częściowo na działce stanowiącej własność gminy S., będącej drogą dojazdową do gruntów – ogólnodostępną, która nie może być przeznaczona pod zabudowę stanowi naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich, bo pozbawia ich dostępu do drogi publicznej. Pomimo tego, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 października 2006r. sygn. akt P 27/05 (Dz. U. z 2006r. nr 193, poz. 1430) orzekł niekonstytucyjność przepisów wprowadzających zmiany do prawa budowlanego (od zakończenia budowy przedmiotowego budynku upłynęło 5 lat), ale ze względu na usytuowanie jego części na drodze wyklucza zalegalizowania tej samowoli budowlanej stosownie do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Podważył fakt otrzymania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podniósł, że nie otrzymał pozwolenia na budowę, bo bezprawnie zmieniono funkcję działki, a na tym samym terenie inni sąsiedzi otrzymali takie pozwolenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego już raz uchylił nakaz rozbiórki, ale nie respektował tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. i ponownie nakazał rozbiórkę. Rozstrzygnięcie oparto na opinii geodety, który nie zastabilizował drogi punktami granicznymi, a mapy z których korzystał nie były zgodne z wypisem z księgi wieczystej. W Sądzie Rejonowym w L. toczy się postępowanie, celem stwierdzenie, czy domniemana droga kiedykolwiek istniała. Wskazał też na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006r. sygn. akt P 27/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważy, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a., lub innych przepisach. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Okolicznością bezsporną, jest wybudowanie kontrolowanego budynku wielofunkcyjnego bez wymaganego prawem zezwolenia. Fakt ten potwierdza sam skarżący, tak w pismach procesowych jak i na rozprawie przed Sądem. Kwestią sporną pozostaje ocena, czy organy prowadzące sprawę prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, wykluczający możliwość legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu, jak również okoliczność, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia18 października 2006r. sygn. akt P 27/06 (OTK–A 2006/9/124) istotnie nie miał wpływu na wynik sprawy. Główną przyczyną wydania nakazu rozbiórki w zaskarżonej decyzji jest częściowe zlokalizowanie nielegalnie wzniesionego obiektu budowlanego na drodze wewnętrznej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 63/4 stanowiącej własność gminy S.. Obowiązująca w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. nr 204, poz. 2086 tekst uwzględniający zmiany na tę datę wydania kwestionowanej decyzji – Dz. U. z 2006r. nr 104, poz. 711 – zwana dalej ustawą o drogach) w art. 8 stanowi, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe są drogami wewnętrznymi (ust. 1). W art. 4 pkt 2 ustawy o drogach w tzw. słowniczku pojęć ustawowych zwarta jest definicja drogi - którą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, a w szczególności z protokołu kontroli robót budowlanych z dnia 12 lipca 2005r. przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji, wynika, że na działce nr 63/4 w terenie droga nie jest wykonana, ani nawet zajeżdżona. Droga wyrysowana jest tylko w mapie ewidencji gruntów (karta akt admin. I inst. nr 3). Z przedstawionej definicji drogi wynika, że nawet droga wewnętrzna ma istnieć fizycznie w terenie, co oznacza, że ma być urządzona i spełniać swoją funkcję komunikacyjną. W rozpoznawanej sprawie działka o nr 63/4 nie odpowiada definicji drogi, a organy orzekające w sprawie nie odniosły się do tej kwestii, która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006r. sygn. akt P 27/05 OTK-A 2006/9/124 wobec stwierdzenia niekonstytucyjności art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosownie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126, nr 109, poz. 1157 w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003r. Z powyższego wynika, że samo wyrysowanie działki na mapie ewidencji gruntów, która na podstawie nadanego jej kształtu sugerowałoby, że działka ta będzie pełniła funkcję komunikacyjne nie jest wystarczające do uznania jej za drogę nawet wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.), jeżeli droga ta nie została faktycznie w sensie fizycznym urządzona na gruncie. W takim przypadku nie można mówić o drodze wewnętrznej. Przy czym należy też zauważyć, że twierdzenie takie w żaden sposób nie neguje prawa własności nieruchomości. Kwestia ta nie mogła przesądzić, tak jak przyjęły organy, że w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Dodać wypada, że organy używają raz terminologii droga gminna, a innym razem droga dojazdowa wewnętrzna Kwestia kategorii drogi winna zostać jednoznacznie wyjaśniona w ponownie prowadzonym postępowaniu. Niewyjaśnienie tej okoliczności jest w ocenie Sądu naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W aktach sprawy znajduje się wniosek skarżącego z dnia 12 stycznia 2006r. (karta akt admin. I inst. nr 40), w którym domaga się "wstrzymania postępowania", gdyż przed Sądem Rejonowym w L. toczy się sprawa odnośnie działki skarżącego nr 62. Skarżący w skardze podał, że sprawa dotyczy stwierdzenia istnienie drogi. Na rozprawie przed Sądem wyjaśnił, że jest to sprawa z powództwa gminy S. o ochronę własności i nie została zakończone. Organy orzekające w sprawie nie rozpoznały wniosku o zawieszenie postępowania, ani też nie ustaliły zakresu przedmiotowego sprawy, która prowadzona jest przed sadem powszechnym w kontekście wykluczenia istnienia czy też nie przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego. Akta administracyjne sprawy nie dowodzą, aby takie działania były podejmowane. Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest również rok samowolnego wybudowania budynku określony na 1996r., a zatem do 10 lipca 2003r. upłynęło więcej niż 5 lat od daty wykonanej samowoli budowlanej. Skarżący podał też, że wraz z rodziną został zameldowany w tym budynku. Do 10 lipca 2003r. obowiązywał przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, w myśl którego właściwy organ nie mógł nakazać rozbiórki jeżeli upłynęło pięć lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Regulacja ta została zmieniona ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003r. Zawarte w art. 7 ust. 2 tej ustawy przepisy intertemporalne Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku uznał za niekonstytucyjne. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003r. wyodrębniało sytuację właścicieli, którzy wybudowali obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę i spełnili dwa warunki: 1) istnienie obiektu budowlanego nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części upłynęło 5 lat. Wszystkie podmioty, które przed dniem wejścia w życie noweli, to jest przed 11 lipca 2003r. spełniły przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu powinny być traktowane według jednakowej miary w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej. To czy zainteresowany uzyskał do 10 lipca 2003r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu mogło w znacznym stopniu zależeć od przypadkowych uwarunkowań i wprowadzone zróżnicowanie podmiotów podobnych Trybunał uznał za nieusprawiedliwione. Z tych też przyczyn organy orzekające w sprawie nie mogły pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego, bowiem po pierwsze należało wykluczyć możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie według art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003r. Dopiero w przypadku, gdy właściciel obiektu budowlanego nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie, na mocy ust. 2 art. 49 Prawa budowlanego można zastosować regulacje zawarte w art. 48 tej ustawy. Należy również zauważyć, że w postępowaniu o wydanie zezwolenia na użytkowanie obiektu inaczej przedstawia się prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kwestia własności nieruchomości ma istotne znaczenie przy decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma natomiast prawnego znaczenia przy dopuszczaniu obiektu do użytkowania, a więc wtedy, gdy obiekt już jest wzniesiony i do rozstrzygnięcia pozostaje jedynie kwestia możliwości jego użytkowania. Wykorzystanie dla celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenie właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzono w postępowaniu przed sądami powszechnymi, nie może natomiast negatywnie przesądzać o dopuszczeniu budynku do użytkowania (wyrok NSA z 20 stycznia 1999r. sygn. akt IV S.A. 90/97 Komputerowy system informacji prawnej LEX nr 46652). Dodać wypada, że organy błędnie przyjęły, że warunkiem legalizacji według brzmienia art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego z daty wydania zaskarżonej decyzji jest ważna decyzja o warunkach zabudowy. Z przepisu tego wynika obowiązek wykazania się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Kwestia ta z uwagi na przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie należy zastosować wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma znaczenia, ale organy źle zastosowały przepis prawa materialnego. Dlatego tak duże znaczenie ma dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bo to implikuje zastosowanie właściwej normy prawa materialnego, a w rezultacie generuje treść rozstrzygnięcia podejmowanego w indywidualnej sprawie.. Reasumując, niewyjaśniony stan faktyczny sprawy, w ramach którego pozostaje też nierozpatrzony wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania w ocenie Sądu stanowi przesłankę do uwzględnienia skargi z uwagi na naruszenie przepisów procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynika sprawy (art. 145 § 1 lit a p.p.s.a.), a wyrok Trybunału Konstytucyjnego w oparciu o art. 145a k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co jest podstawą uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy wyjaśnić, czy przyczyny podane we wniosku o zawieszenie postępowania w istocie uzasadniają takie zawieszenie, jednoznacznie ustalić, kategorię drogi, czy jest to droga gminna publiczna, czy też droga wewnętrzna dojazdowa, a jeżeli tak to mieć na względzie przedstawione w tym zakresie przez Sąd uwagi. W zależności od poczynionych ustaleń względem wniosku o zawieszenie postępowania w dalszej kolejności ocenić istnienie przesłanek do wydania zezwolenia na użytkowanie obiektu w oparciu o art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003r. Zaskarżony wyrok Sąd opatrzył klauzulą tymczasowej ochrony polegającą na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Skarżący otrzymał pomoc prawną w formie zwolnienia od ponoszenia kosztów sądowych, a na mocy art. 210 p.p.s.a. roszczenie o zwrot innych kosztów wygasło, bo skarżący oświadczył, że się ich nie domaga.