I OSK 1146/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Leszek Włoskiwicz (spr.), Tomasz Zbrojewski, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2006r. sygn. akt I SA/Wa 294/05 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz W. G. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – uwzględniając skargę W. G. – wyrokiem z dnia 17 marca 2006 r. I SA/Wa 294/05 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia 27 kwietnia 1954 r. SAA.II-2/29/51 o wywłaszczeniu, na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1951 r. Nr 4, poz. 31), nieruchomości położonej w [...], w części obejmującej powierzchnię 23 392 m2, stanowiącej własność B. G. Jak podał Sąd w uzasadnieniu tego wyroku, na wstępie swych rozważań, "(...) zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, wbrew twierdzeniom Ministra Infrastruktury, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z dnia 27 kwietnia 1954 r. (...) zapadło z rażącym naruszeniem przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (...)", aby w końcowej części uznać, że "przedmiotowa sprawa nie została należycie wyjaśniona a zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] wydano z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a." Sąd podał w szczególności, że zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia w postępowaniu nadzorczym jest zagadnienie, czy wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 dekretu, co rodziło obowiązek "zaofiarowania tytułem odszkodowania nieruchomości zamiennej", może zaś zostać ustalona na podstawie ewidencji gruntów lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym wiadomo, iż chodziło o grunt warzywniczo-ogrodniczy, którego wycenę powierzono rzeczoznawcy rolnemu. Sąd nie podzielił poglądu organu nadzoru, że art. 30 ust. 1 dekretu nie odnosi się do przypadku, kiedy przedmiotem wywłaszczenia jest tylko część gospodarstwa rolnego lub ogrodniczego, gdyż z treści przepisu nie wynika warunek, aby wywłaszczona nieruchomość pozostawała jedyną działką stanowiącą gospodarstwo rolne, jak w przypadku działki zabudowanej domem. Sąd stwierdził ponadto, że – jak wynika z akt wywłaszczeniowych – wnioskodawca najpierw wystąpił o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i dopiero po wszczęciu tego postępowania wezwał właścicieli do przekazania nieruchomości "a więc z ewidentnym naruszeniem art. 7 ust. 4 i art. 13 ust. 3 pkt 2 powołanego dekretu". Sąd stwierdził wreszcie, że – jeżeli wykonawca narodowych planów gospodarczych był obowiązany wezwać właściciela do przekazania nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę (art. 7 ust. 1 dekretu, w jednolitym zaś tekście art. 8 ust. 1, przy czym pierwotnie cenę zatwierdzoną przez władzę naczelną wykonawcy, następnie przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej) – właściciel musiał więc wiedzieć, jaką umowę proponuje mu się zawrzeć, aby mieć świadomość, jaką propozycję przyjmie lub odrzuci, natomiast "podanie stronie zasad ustalania ceny, która jeszcze później podlegała konkretyzacji w drodze zatwierdzenia powoduje, że właściciel nie mógł mieć świadomości konkretnej ceny". Sąd stwierdził również, że "dokonując oceny stopnia naruszenia prawa w sytuacji braku świadomości przez właściciela konkretnej ceny przewidzianej do wywłaszczenia nieruchomości, nie można pominąć faktu, iż propozycja zawarcia umowy została złożona w trakcie toczącego się postępowania wywłaszczeniowego (...)". Wnosząc skargę kasacyjną Minister Budownictwa jako jej podstawy przytoczył "naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. a) art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1954 r. Nr 4, poz. 31) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że rażącym naruszeniem prawa było pominięcie obowiązkowego przyznania nieruchomości zamiennej w sytuacji wywłaszczenia części nieruchomości (gospodarstwa rolnego, ogrodniczego) b) art. 7 ust. 1 (po zmianie numeracji 8 ust. 1) ww. dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że rażącym naruszeniem prawa było wezwanie do odstąpienia nieruchomości jedynie ze wskazaniem podstaw dla ustalenia ceny"; oraz "naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej a wiążącej organ oceny prawnej, która może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że "w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zawarł wiążącą organ administracji ocenę prawną w zakresie należnego stronom postępowania wywłaszczeniowego odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej oraz w zakresie formy wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości", ocena ta zaś nie jest prawidłowa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono w szczególności, że – w rozumieniu art. 30 ust. 1 dekretu – gospodarstwo rolne to nie sam grunt rolny, lecz funkcjonalna wartość, której utrata pozbawia właściciela możliwości prowadzenia działalności gospodarczej i właśnie dlatego przysługiwała nieruchomość zamienna, aby działalność mogła zostać podjęta na nowo, natomiast – w świetle art. 7 ust. 1 dekretu (czy też art. 8 ust. 1 według jednolitego tekstu) – wezwanie do odstąpienia nieruchomości to w istocie wezwanie do sprzedaży wymuszonej według ceny urzędowej, takiej samej jak przy wywłaszczeniu, na której wysokość właściciel nie miał wpływu, stąd podanie tylko podstaw ustalenia ceny, bez jej kwotowego wyrażenia, albo było wystarczające, albo nie może obecnie być uważane za rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wystąpiono także z postulatem, aby Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 8 ust. 1 dekretu, czy też również wykładni rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym w odniesieniu właśnie do orzeczeń administracyjnych wydanych w przeszłości, w odmiennym systemie prawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. G. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nawet przyjmując, że prezentowana w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 30 ust. 1 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych jest błędna, jeżeli pojecie gospodarstwa rolnego utożsamia z rolniczym charakterem gruntów, bez uwzględnienia ich rzeczywistej funkcji gospodarczej – chociaż Sąd nie rozstrzygnął zagadnienia, czy wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, lecz właśnie uznał za konieczne dokonanie odpowiednich ustaleń – równie błędne jest przekonanie, że część nieruchomości nie może już stanowić samodzielnego gospodarstwa rolnego w rozumieniu powołanego przepisu. Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu (w brzmieniu obowiązującym 3 kwietnia 1951 r., tj. w dniu wezwania właściciela nieruchomości do przekazania jej wykonawcy narodowego planu gospodarczego), wykonawca był obowiązany wezwać właściciela do przekazania nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 (tj. wg zasad ustalonych przez Radę Ministrów) przez samego wykonawcę a zatwierdzoną przez władzę naczelną wykonawcy. Wprost z treści tego przepisu wynika, że wskazanie tylko samych podstaw ustalania ceny – chociaż dopuszczalne w powszechnym obrocie cywilnoprawnym – nie było wystarczające, jeżeli cena podlegała zatwierdzeniu. Cenę bowiem należało najpierw wyliczyć, czyli wyrazić kwotowo, gdyż zatwierdzenia nie wymagały zasady, według których ustalano cenę, lecz jej rzeczywista wysokość, i prezentowana w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 7 ust. 1 dekretu znajduje uzasadnienie prawne. Dotyczące prawa materialnego zarzuty nie zostały w skardze kasacyjnej przedstawione samodzielnie, lecz w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i ten szczególny kontekst wskazuje, że w istocie nie chodzi o wykładnię dekretu, lecz o to, czy odmienne rozumienie art. 30 ust. 1 oraz 7 ust. 1 stanowi rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. Wprawdzie na wstępie swych rozważań Sąd podał, że orzeczenie wywłaszczeniowe zapadło z rażącym naruszeniem przepisów dekretu, jednak uwzględnił skargę tylko z powodu naruszenia przez organ nadzoru art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd uchylił decyzje nadzorcze tylko dlatego, że sprawa nie została wszechstronnie wyjaśniona i wprawdzie wyraził ocenę prawną dotyczącą art. 30 ust. 1 i 7 ust. 1 dekretu, lecz nie wypowiedział się już wiążąco, aby inne rozumienie tych przepisów stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa i jako przyczyny uchylenia nie wymienił naruszenia przez organ nadzoru art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na mocy art. 184 i 204 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.