II OSK 1577/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 423/07 w sprawie ze skargi L. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o dokonaniu odbioru jadalni sezonowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007 r. VII SA/Wa 423/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o dokonaniu odbioru jadalni sezonowej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I. instancji podał następujący stan faktyczny i prawny: 1. Decyzją z dnia [...] października 2003 r., znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pucku (dalej PPIS), po spełnieniu wymagań koniecznych do zapewnienia właściwych warunków higienicznych i zdrowotnych do prowadzenia działalności w zakresie usług gastronomicznych, orzekł o dokonaniu w dniu [...] października 2003 r. odbioru sezonowej jadłodajni położonej we [...] przy ul. [...], dz. nr [...], stanowiącej inwestycję D. O. i M. O.. 2. Na skutek wniosku L. Ż. z dnia 23 maja 2005 r., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku (dalej PWIS) decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2003 r. 3. Główny Inspektor Sanitarny (dalej GIS) decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania L. Ż., uchylił w całości decyzję PWIS z dnia [...] lipca 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zapada z przyczyn formalnych, natomiast dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – ustala się czy decyzja jest nieważna. Ponieważ organ nie przestrzegał tego rozróżnienia należało decyzję uchylić 4. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po ponownym rozpoznaniu wniosku L. Ż. z dnia 23 maja 2005 r., - decyzją [...] lutego 2006 r. znak: [...], odmówił w I instancji stwierdzenia nieważności decyzji PPIS dnia [...] października 2003 r. PPIS jest właściwy do ustalenia czy zostały spełnione wymagania w zakresie higieny w procesie produkcji lub w obrocie oraz do zapewnienia właściwej jakości zdrowotnej tych artykułów (art.27 ust.2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, Dz.U. z 2001, nr 63, poz.634 z późn. zm.). Projekt zakładu (jadłodajni) został uzgodniony w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Kontrola z dnia 24 października 2003 r. potwierdziła, że wykonano prace adaptacyjne zgodnie z warunkami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych zakładów i wymagań dotyczących higieny w procesie produkcji i obrocie artykułami oraz materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z tymi artykułami (Dz.U. nr 234, poz.1979), które obowiązywało w dacie kontroli. Potwierdza to protokół. Postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia — jest niezależne od postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Brak zatem przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji (art.156 § 1 K.p.a.). 5. L. Ż. w odwołaniu z dnia 14 marca 2006 r. zarzuciła naruszenie art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PPIS w sytuacji, gdy decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art.7 K.p.a. w zw. z art.71 ust.1 i 3 Prawa budowlanego. Nieprawidłowe jest odrywanie od siebie dwóch powyższych postępowań: prowadzonego na podstawie ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia od postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. "Nie można bowiem stwierdzać spełnienia wymogów sanitarnych przewidzianych do prowadzenia działalności w zakresie usług gastronomicznych w obiekcie, który jest zgodnie z przepisami prawa budowlanego garażem." 6. Główny Inspektor Sanitarny decyzją wydaną we II instancji w dniu [...] stycznia 2007 r., znak: [...], uchylił decyzję PWIS z dnia [...] lutego 2006 r. oraz umorzył postępowanie w I instancji wszczęte w dniu 23 września 2005 r. na wniosek L. Ż.. Wnioskująca L. Ż. nie była stroną w postępowaniu administracyjnym związanym z wydaniem decyzji przez PPIS, jak również nie reprezentowała żadnej ze stron tego postępowania, tj. ani w sprawie pozwolenia na użytkowanie - stroną jest wyłącznie inwestor (art.59 ust.7 Prawa budowlanego), ani w postępowaniu w sprawie opinii PPIS na temat spełnienia wymogów sanitarnych przez jadłodajnię. PWIS powinien odmówić w formie decyzji wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art.157 § 3 K.p.a.). 7. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. Ż. zarzuciła decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. naruszenie art.8 i 28 K.p.a. poprzez odmowę uznania jej za stronę oraz art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku z dnia [...] października 2003 r. pomimo naruszenia Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi wskazała m.in., że decyzja dotycząca prowadzenia działalności gastronomicznej lokalu znajdującego się w zabudowie szeregowej i graniczącym poprzez ścianę z domem mieszkalnym skarżącej dotyczy jej interesu prawnego. W szczególności kwestia spełniania warunków sanitarnych przez lokal gastronomiczny nie dotyczy wyłącznie warunków, które dotyczą samego lokalu, lecz także wpływu danej działalności na jej najbliższe otoczenie. 8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę L. Ż. wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007 r., VII SA/Wa 423/07, wskazał, że decyzja PPIS w Pucku z dnia [...] października 2003 r., została wydana w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru sanitarnego w przedmiocie odbioru jadalni po spełnieniu odpowiednich warunków sanitarnych przewidzianych w przepisach regulujących te warunki. Tymczasem L. Ż. mylnie wskazała na postępowanie prowadzone przed organami nadzoru budowlanego, na co wskazuje m. in. jej wniosek o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku z dnia [...] października 2003 r. zawarty w skardze. Nie powołała przy tym przepisu, z którego wynikałby jej interes prawny do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. W toczącym się postępowaniu administracyjnym wszczętym na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pucku z dnia [...] października 2003 r. L. Ż. nie legitymowała się natomiast interesem prawnym, a tym samym przymiotem strony. Interes prawny skarżącej nie wynika z powołanych przez nią norm Prawa budowlanego. Ogólnikowe wskazanie na posiadany interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności wskazanego aktu administracyjnego i powołanie się na przepisy regulujące zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych nie mogło stanowić podstawy do uznania, iż posiadała ona interes prawny i dysponowała przymiotem strony w postępowaniu dotyczącym warunków sanitarnych lokalu położonego przy ul. [...], stanowiącego inwestycję D. O. i M. O.. Organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2006 r., który wadliwie rozpoznał merytorycznie wniosek skarżącej i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na brak przesłanek wskazanych w art.156 K.p.a. Również umorzenie postępowanie przez GIS było zgodne z prawem, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów regulujących postępowanie administracyjne nie ulega wątpliwości, iż organ administracji publicznej, który stwierdzi brak interesu prawnego i tym samym odmówi wnioskodawcy przymiotu strony zobligowany jest umorzyć postępowanie administracyjne. 9. Skargę kasacyjną wniosła L. Ż. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: a) naruszenie przepisów postępowania tj. art.145 §1 ust.1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art.28 K.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo, iż zapadła ona z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a następnie na treść zaskarżonego wyroku. b) błędną wykładnię przepisu prawa procesowego art.28 K.p.a. polegającą na przyjęciu, iż skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej spełniania wymagań koniecznych do zapewnienia właściwych warunków higienicznych i zdrowotnych do prowadzenia działalności w zakresie usług gastronomicznych w budynku z którym sąsiaduje jej budynek w zabudowie szeregowej. Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż brak jest normy prawnej prawa materialnego, z której wynikałby interes prawny skarżącej. Interes prawny skarżącej wypływa z możliwego wpływu bezpośredniego sąsiedztwa, który regulują przepisy prawa cywilnego. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 558/06. W przywołanej sprawie przedmiot postępowania był w zasadzie identyczny, bowiem skarżąca prowadziła przed GIS sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wyrażającej zgodę na obrót piwem w tym samym lokalu. W sprawie tej skarga została uwzględniona, a Sąd nie kwestionował udziału skarżącej w postępowaniu. Uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06 zakończyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Również w tym postępowaniu ani Wojewódzki Sąd Administracyjny, ani też Naczelny Sąd Administracyjny nie wyrażały żadnych wątpliwości co do okoliczności, iż bezpośrednie sąsiedztwo z lokalem gastronomicznym i możliwy wpływ lokalu na przedmiot własności skarżącej daje jej przymiot strony postępowania. Kwestią udziału w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego lokalu zajmował się również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie dotyczącej pozwolenia na zmianę użytkowania obiektu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] stwierdził, iż skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania. "Rozpoczęcie działalności polegającej na serwowaniu posiłków w obiekcie budowlanym w zabudowie szeregowej, zdaniem organu odwoławczego, będzie miało wpływ na korzystanie z budynków mieszkalnych przez właścicieli nieruchomości sąsiednich". Niewątpliwie wpływ na korzystanie z budynków mieszkalnych przez właścicieli nieruchomości sąsiednich mają też warunki sanitarne, w jakich serwowanie tych posiłków będzie się odbywało. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok oddalający skargę na decyzję organu II. instancji, uchylającą decyzję organu I. instancji i umarzającą postępowanie z powodu braku legitymacji L. Ż. do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odbiorze sezonowej jadłodajni. Dlatego też skarga kasacyjna skoncentrowana jest właśnie na tej sprawie legitymacji do bycia stroną, L. Ż. swą legitymację do działania w postępowaniu administracyjnym wyprowadza z możliwego wpływu bezpośredniego sąsiedztwa, który regulują przepisy prawa cywilnego. Bezpośrednie sąsiedztwo z lokalem gastronomicznym i możliwy wpływ lokalu na przedmiot własności skarżącej daje jej przymiot strony postępowania. Jeszcze bardziej wyraźnie swój punkt widzenia skarga kasacyjna prezentuje poprzez powołanie się na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] i zamieszczone tam zdanie: "Rozpoczęcie działalności polegającej na serwowaniu posiłków w obiekcie budowlanym w zabudowie szeregowej, zdaniem organu odwoławczego, będzie miało wpływ na korzystanie z budynków mieszkalnych przez właścicieli nieruchomości sąsiednich". Oznacza to, że argumentacja skarżącej zaprezentowana w skardze kasacyjnej nie uległa zmianie w porównaniu ze skargą wniesioną do Sądu I instancji. Skarga kasacyjna zwalcza więc argumentację, którą Sąd I instancji wyraził następującymi słowami: "decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pucku została wydana w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru sanitarnego w przedmiocie odbioru jadalni po spełnieniu odpowiednich warunków sanitarnych przewidzianych w przepisach regulujących te warunki. Tymczasem L. Ż. mylnie wskazała na postępowanie prowadzone przed organami nadzoru budowlanego, na co wskazuje m. in. wniosek skarżącej o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku z dnia [...] października 2003 r. zawarty w skardze." Dlatego należy podkreślić prawidłowość interpretacji przez Sąd I instancji podstaw prawnych decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego. "Decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pucku została wydana w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru sanitarnego w przedmiocie odbioru jadalni po spełnieniu odpowiednich warunków sanitarnych przewidzianych w przepisach regulujących te warunki." Wśród materialnoprawnych podstaw tej decyzji został wymieniony art.27 ust.1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz.U. nr 63, poz.634 ze zm.). Przedmiotem postępowania i decyzji, którą skarżąca traktuje jako dotkniętą nieważnością, jest wyłącznie wypełnienie przez producenta żywności wymagań w zakresie właściwej jakości zdrowotnej żywności, jak również — wymagań koniecznych do zapewnienia higieny w procesie produkcji lub w obrocie oraz do zapewnienia właściwej jakości zdrowotnej tych artykułów. Jest to więc wysoce specjalistyczne postępowanie, które nie ma żadnego związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art.71 Prawa budowlanego). Argumentacja strony w toku postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego konsekwentnie zmierza do uzyskania akceptacji dla tezy, że nie można stwierdzić wypełnienia wymogów sanitarnych o których mowa w art.27 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, jeżeli produkcja ta potencjalnie stwarza zagrożenie dla interesów sąsiadów producenta. W konsekwencji L. Ż. domagała się uznania swego prawa do uczestniczenia w charakterze pełnoprawnej strony w postępowaniu przewidzianym w cytowanym art.27 ustawy. Taki sposób wykładni prawa nie ma oparcia w prawie przedmiotowym i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny również podziela stanowisko Sądu I instancji, że L. Ż. nie może wskazać przepisu dającego jej legitymację. Żaden przepis ani pośrednio, ani wprost nie przyznaje prawa stron osobom trzecim, gdyż to postępowanie nie ma za przedmiot ochrony interesów sąsiadów, lecz – potencjalnych konsumentów żywności, produkowanej przez stronę postępowania. W sprawach określonych w art.27 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia właściwe są organy inspekcji sanitarnej, natomiast w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku – organy nadzoru budowlanego (art.83 Prawa budowlanego). Bezpośrednią konsekwencją powyższej regulacji jest zakwestionowanie możliwości udziału L. Ż. w postępowaniu przewidzianym w art.27 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, mającym za przedmiot działalność sezonowej jadłodajni położonej we [...] przy ul. [...], dz. nr [...], stanowiącej inwestycję D. O. i M. O.. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną. oddalił na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).