II SA/Rz 318/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi D. i R. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] oraz postanowienie Starosty z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 318/07 UZASADNIENIE Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] marca 2007r. nr[...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 20 ust. 1 i 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. -Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. nr 240, poz. 2027 ze zm. -zwana dalej ustawą) po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] uchylił decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] uchylającą decyzję z dnia [...] lutego 2003r. nr [...]o zatwierdzeniu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji gruntów wsi D., gmina [...] w części dotyczącej przebiegu granicy między działkami nr 1201 i nr 1226/1; zatwierdzającej operat opisowo-kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków wsi D. w części dotyczącej działek nr 1201 i 1226/1; orzekającej o wprowadzeniu w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków wsi D. zmian przedmiotowych w zakresie działek nr nr 1201 i 1226/1 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz uchylił postanowienie Starosty z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] lutego 2003r. nr [...] z dnia [...] lutego 2003r. nr [...]. Starosta postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] lutego 2003r. nr [...], zatwierdzającą operat opisowo-kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków wsi D. gmina [...] w części dotyczącej działek nr 1201 i 1226/1. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że D. i R. M. wnoszą o przywrócenie stanu ewidencyjnego ich działki sprzed modernizacji, bo bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty z dnia [...] lutego 2003r. W wyniku wznowienia postępowania Starosta decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] i uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2003r. NR [...] w części dotyczącej przebiegu granicy działki nr 1201 z działką nr 1226/1; zatwierdził operat opisowo-kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków wsi D. w części dotyczącej przebiegu granicy działki nr 1201 z działką 1226/1 oraz orzekł o wprowadzeniu zmian w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków w następujący sposób: I) w jednostce rejestrowej nr [...] wykazanej na rzecz D. i R. M. wykreślił działkę nr 1201 o pow. 0,1782 ha a wpisał działkę nr 1201 o pow. 0,1914 ha; II) w jednostce rejestrowej nr [...] wykreślił działkę nr 1226/1 o pow. 0,8951 ha będącą we władaniu gminy [...]., a wpisał działkę nr 1226/1 o pow. 0,8819 ha; III) w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków wsi D. wykazał przebieg granic działek nr 1201 i 1226/1 zgodnie z mapą uzupełniającą przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 18 grudnia 2006r. za nr [...]. W odwołaniu Gmina [...] wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, bo granica pomiędzy działkami 1226/1 i 1201 została ustalona w 1995r. z poprzednim właścicielem działki. D. i R. M. nabyli działkę 1201 w 997r., a modernizację ewidencji gruntów przeprowadzono w 2002 według granic ustalonych w 1995r. i zatwierdzono decyzją Starosty z [...] lutego 2003r. Kwestionowana decyzja przywróciła powierzchnię działki z Ksiąg wieczystych, a zgodnie z prawem wiarygodności nie podlega dział I Kw to jest działka i powierzchnia. Wykonywane na drodze - działce nr 1226/1 w 2005r. - roboty ziemne przy użyciu koparki nie naruszyły granic ewidencyjnych. Skarżący nie wyrazili zgodny na granice według stanu użytkowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek strony o wznowienie postępowania powinien zostać złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 k.pa.). W przypadku niedochowania tego terminu odmawia się wznowienia postępowania. W ponownie prowadzonej sprawie konieczne jest ustalenie z zainteresowaną stroną, kiedy dowiedziała się o decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2003r. W uchylonym postanowieniu organ w żaden sposób nie wyjaśnił przesłanek wznowienia postępowania. Organ dodał, że z dniem 22 września 2004r. wprowadzono zmiany do ustawy i dlatego ewentualne zastrzeżenia wniesione przez skarżących należy rozpatrzyć przy uwzględnieniu art. 24a. W skardze skarżący D. i R. M. podali, że o decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2003r. dowiedzieli się 1 sierpnia 2005r. Zaznaczyli, że płacili podatek od powierzchni 19 arów. Zarzucili, że prace wykonane koparkę na drodze nie były uzgadniane ze skarżącymi, ani samorządem wsi, a zdziwienie budzi fakt usuwania skutków powodzi z 2004r. jedynie na długości ich działki. Stanowisko Wójta Gminy [...] zawarte w odwołaniu jest niezgodne z istniejącym stanem faktycznym, bo przebieg granic wskazał sąsiad, którego podpis widnieje w dokumentach, a nie poprzedni właściciele nieruchomości 1201. Skarżący wnieśli o przywrócenie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2007r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważy, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a., lub innych przepisach. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale wyłącznie z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Pismem z dnia 2 sierpnia 2005r. nazwanym "odwołaniem" R. M. zakwestionował decyzję, która spowodowała zmniejszenie powierzchni i granic działki nr 1201, żądając przywrócenia jej powierzchni ujawnionej w księdze wieczystej. Decyzją z dnia [...] listopada 2005r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty z dnia [...] września 2005r. nr [...], którą odmówiono wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów w części dotyczącej zmiany przebiegu granicy między działkami nr 1201 i 1226/1. W wytycznych organ odwoławczy nakazał ustalić tryb postępowania nadzwyczajnego i dopiero odnieść się do zarzutów odwołania, a do postępowania włączyć wszystkie zainteresowane strony (właściciele działek sąsiednich). Pismem z dnia 7 lutego 2006r. Starosta wezwał D. i R. M. o precyzyjne określenie żądań zawartych w piśmie z dnia 2 sierpnia 2005r. pod rygorem uznania, że pismo to stanowi wniosek o wznowienie postępowania. W odpowiedzi z dnia 16 lutego 2006r. - podpisanej przez D. M. i R. M. - zawarto prośbę o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów wsi D. - do stanu zgodnego z wpisem do księgi wieczystej. Skarżący zwrócili się również o rozgraniczenie ww. działek i przekazanie wprowadzonych poprawek do Urzędu Gminy [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty z dnia [...] maja 2006r. nr [...] odmawiającą wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów wsi D. i zmiany przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 101 i 1226/1. W uzasadnieniu organ stwierdził, że rzeczą organu pierwszej instancji było ustalenie, czy istnieją przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2003r. nr [...] w części dotyczącej granicy między działkami nr 1201 i 1226/1 i w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a. wydanie decyzji na podstawie art. 151 k.p.a. W następstwie takich wskazań, Starosta wznowił postępowanie i orzekł o wprowadzeniu zmian do operatu ewidencji gruntów, która została uchylona opisaną na wstępie decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, będąca przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 147 k.p.a. stanowi, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje wyłącznie na żądanie strony. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają, jakie warunki musi spełniać podanie o wznowienie postępowania. Brak przepisów szczególnych oznacza, że należy w tym zakresie stosować przepisy o podaniach. Stosownie art. 61 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości - sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji (wyrok NSA z 11.06.1990r. I SA 367/90 ONSA 1990 nr 2-3, poz. 47). O tym, jaki charakter ma pismo strony decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielać jej w razie potrzeby niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności pisma (wyrok NSA z 17.09.1992r. III SA/ 949/92 "Kodeks postępowania administracyjnego- Komentarz 6. wydanie Wydawnictwo C.H.Beck str. 655). Z przepisów prawnych zawartych w art. 61 do 63 k.p.a. można wyprowadzić normę prawną, iż dysponentem postępowania jest podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i treść wniosku zakreśla granice przedmiotowe postępowania. Dysponentem wniosku i kreatorem jego treści jest wyłącznie strona postępowania. Organ związany jest żądaniem strony, bowiem treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego został zgłoszony wniosek ma wątpliwości, co do treści wniosku -obowiązkiem organu jest podjecie z urzędu czynności celem wyjaśnienia treści żądania strony. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że organ drugiej instancji zobowiązał Starostę do ustalenia trybu prowadzenia przedmiotowej sprawy z uwzględnieniem trybu nadzwyczajnego. Pismem z dnia 7 lutego 2006r. Starosta wezwał skarżących do precyzyjnego określenia żądań zawartych w piśmie z dnia 2.08.2005r., nazwanego odwołaniem w terminie 7 dni pod rygorem uznania, że jest to wniosek o wznowienie postępowania. Skarżący w piśmie z dnia 16 lutego 2006r. podali, że domagają się wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów polegającej na powrocie do powierzchni i granic z księgi wieczystych. W piśmie tym zawarli też wniosek o rozgraniczenie działek nr 1201 z działką nr 1226/1. Z treści przytoczonej odpowiedzi podpisanej przez współwłaścicieli nieruchomości 1201 – D. i R. M. nie wynika, aby skarżący domagali się wznowienia postępowania. Sąd podkreśla okoliczność podpisania wspólnie przez małżonków pisma, jako współwłaścicieli nieruchomości i uznaje ją za uzupełnienie braku formalnego wniosku o wszczęcie postępowania, bo pismo wszczynające postępowanie, nazywane odwołaniem podpisał tylko R. M., a organy orzekające w sprawie nie zauważyły naruszenia przepisów procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nieruchomość pozostaje we współwłasności, to wniosek o wszczęcie postępowania muszą podpisać wszyscy współwłaściciele. W istocie brak ten został uzupełniony w piśmie skarżących z 16 lutego 2006r. (karta akt admin. I inst. nr 40). Zatem zalecenia organu drugiej instancji o prowadzeniu postępowania w trybie wznowienia nie znajdują oparcia w złożonym wniosku. Organ natomiast mając na względzie przytoczone przepisy, jak i orzecznictwo nie mógł wykroczyć poza treść żądania stron. Podstawą wznowienia postępowania przez Starostę nie mogły być wskazania w decyzjach kasacyjnych organu drugiej instancji. Treść wniosku o wznowienie postępowania, z podaniem decyzji, której dotyczy oraz przyczyn wznowienie winna być jednoznaczne, a ustalony przez organ stan faktyczny nie budzić wątpliwości, co do zakresu orzekania. Sąd uznał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji wezwie raz jeszcze strony do określenia trybu prowadzenia postępowania wyjaśniając również na zasadzie art. 9 k.p.a. warunki wznowienia postępowania, terminy składania wniosków o wznowienie postępowania oraz poinformuje, że zmiany przedmiotowe do ewidencji gruntów mogą być wprowadzone również w zwykłym trybie o ile zostały spełnione ku temu warunki. Ustalenie zakresu granic przedmiotowych może mieć również wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania. Ponadto organ jednoznacznie ustali, czy skarżący domagają się rozgraniczenia nieruchomości w rozumieniu art. 29 i nast. Prawa geodezyjnego i kartograficznego, którego dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), co wymagałoby przekazania przez Starostę tego wniosku do właściwego miejscowo organu. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję oraz postanowienie Starosty o wznowieniu postępowania, pomimo, że stan prawny sprawy zarówno na skutek kasacyjnego charakteru zaskarżonej decyzji jak i wyroku jest taki sam dla sprawy. Sąd miał na względzie jednak treść art. 153 p.p.s.a., iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Nie do zaakceptowania pozostawał pogląd organu drugiej instancji o prowadzeniu postępowania w trybie wznowienia wobec braku wniosku stron. Kwestia trybu postępowania pozostaje otwarta, bo skarżący będą musieli jednoznacznie się wypowiedzieć w tym zakresie. Sąd mając na względzie stwierdzone naruszenia postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 9, art. 61, art. 63 k.p.a. które łącznie dają podstawę do przyjęcia, że nie został w sprawie prawidłowo ustalony stan faktyczny, a to w ocenie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie przedstawiony stan rzeczy Sąd na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a stwierdził, że do czasu uprawomocnienia się wyroku nie podlega wykonaniu zaskarżona decyzja. Pomimo uwzględnienia skargi Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, bo takiego wniosku nie zawarli skarżący w skardze i do czasu zamknięcia rozprawy nie zgłosił go pełnomocnik skarżących adwokat T. R. Po myśl art. 210 § 1 p.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów.