II SA/Po 256/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...]oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] , II. przyznaje adwokatowi M.M. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, kwotę 309,80 zł (w tym 52,08 zł tytułem podatku VAT), III. orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane. /-/ E.Podrazik /-/ A.Zieliński /-/ A.Łaskarzewska Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...]nakazująca J. D. wykonanie rozbiórki budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w m. G. gm. W. W uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w dniu [...]na skutek pisma S. W. , przeprowadził kontrolę robót budowlanych wykonanych w budynku gospodarczo - mieszkalnym stanowiącym własność J. D., zlokalizowanym na działce w m. G. W wyniku kontroli ustalił, że roboty budowlane polegające na przebudowie budynku gospodarczego na mieszkalny prowadzone były w roku 1995 bez pozwolenia na budowę. Decyzją nr [...] z dnia [...] nakazał wykonanie inwentaryzacji robót związanych z przebudową i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. W wyniku odwołania, decyzja została uchylona przez organ drugiej instancji. Podczas ponownych oględzin budynku ustalono, że część obecnie istniejącego jako całość budynku stanowiła odrębny budynek i została wybudowana w taki sposób, że wykonano fundamenty wokół tego budynku i na nich posadowiono nowy budynek dwukondygnacyjny. Drugi z budynków gospodarczych została zaadaptowany na cele mieszkalne. W związku ze wskazówkami Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wybudowania budynku dwukondygnacyjnego i przebudowy budynku gospodarczego prowadzone były odrębne postępowania. W konkluzji organ stwierdził, iż doszło do niewątpliwej samowoli budowlanej, która w myśl art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego może zostać zalegalizowana po spełnieniu warunków określonych w Prawie budowlanym oraz uiszczeniu opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] nałożył na J.D. obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji (w terminie do dnia [...] listopada 2005 r.). Skarżący nie wykonał tego obowiązku. Od powyższej decyzji J.D. wniósł odwołanie podnosząc, iż nie poczuwa się do odpowiedzialności za zaniedbanie obowiązków inwestora, jakimi obarcza go Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wskazał, iż w roku 1995 organem właściwym do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu był Urząd Gminy. Pozytywna decyzja w tym zakresie została zaakceptowana przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T., a sprawę uważano za zamkniętą. Skarżący wyjaśnił, iż w obecnej sytuacji nie jest w stanie wykonać nakazu rozbiórki z uwagi na trudną sytuację osobistą. Wskazał, iż nie pracuje i jest inwalidą (inwalidztwo II grupy narządu ruchu). Ponadto, ma na utrzymaniu dwóch synów (I i III grupy inwalidztwa). Żona skarżącego nie pracuje i zajmuje się opieką nad chorymi. Wszystkie osoby w najbliższej rodzinie J.D. wymagają kontroli lekarskich i korzystania z leków oraz rehabilitacji. Wynagrodzenie skarżącego to jedynie renta chorobowa w wysokości [...] zł miesięcznie. W konkluzji, J.D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wykonanie inwentaryzacji technicznej robót przez organ, a następnie rozłożenie kosztów na raty odpowiednio do jego możliwości płatniczych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ustalił, iż realizację budynku mieszkalnego rozpoczęto w 1995 r. (kopia notatki z dnia [...] września 1995 r.). J.D. nie przedstawił pozwolenia na budowę obiektu, w związku z tym organ pierwszej instancji zobligowany był do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w myśl art. 48 i nast. ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] 2005 r. określonych dokumentów. W związku niewykonaniem postanowienia organ pierwszej instancji nakazał rozbiórkę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także, iż zasadą ogólną Prawa budowlanego z 1994 r. jest obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Odnośnie budynku mieszkalnego, którego sprawa dotyczy, J.D. takiego pozwolenia nie przedstawił, a znajdująca się w aktach sprawy kopia decyzji Wójta Gminy z dnia [...]o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może stanowić samoistnej podstawy dla stwierdzenia legalności budowy. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zastosowanie procedury legalizacyjnej (art. 48 i nast. Prawa budowlanego) miało na celu usunięcie skutków naruszenia prawa. Nie złożenie wymaganych dokumentów w terminie wyznaczonym spowodowało niemożliwość doprowadzenia budowy do pełnej zgodności z przepisami Prawa budowlanego i konieczne stało się orzeczenie o rozbiórce. Odnośnie podniesionych przez skarżącego innych argumentów, organ wyjaśnił, iż nie mają one wpływu na meritum decyzji, jak również nie podważają przesłanek, na których została oparta. Organ drugiej instancji podkreślił, iż aspekty społeczne i trudna sytuacja rodzinna nie mogą sankcjonować działania niezgodnego z prawem. J.D. wniósł skargę na decyzję Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Podniósł, że z uwagi na sytuację materialną nie jest w stanie wykonać nakazu rozbiórki. Wykonanie decyzji mogłoby nastąpić tylko przez organ (inwentaryzacja techniczna robót) i rozłożenie spłaty kosztów na raty. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w przepisie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nią, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej, zaskarżonej sprawie, z drugiej zaś przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd obowiązany jest równocześnie do oceny praworządności zachowań organów administracji publicznej. Zatem jego kontrola zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Rozstrzygając skargę w powyższym zakresie Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 k.p.a.). Skutkowało to koniecznością uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W sprawie, zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, uczyniły zasadniczym motywem rozstrzygnięcia treść art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Mając na względzie przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzemieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poprzedził decyzję o rozbiórce nałożeniem na J.D. obowiązku przedłożenia w terminie do [...] 2005 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi przepisami szczególnymi opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Urzędu Gminy o zgodności wykonanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie to zmierzało do zalegalizowania budowy budynku mieszkalnego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia (art. 49 Prawa budowlanego). Ocenę zasadności prawidłowości wykładni prawa dokonanej przez organy orzekające należy poprzedzić uwagami odnośnie zgodności analizowanych przepisów z Konstytucją RP. Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Dokonując wykładni przepisów ustawowych Sąd uwzględnia postanowienia ustawy zasadniczej, natomiast w przypadku niezgodności ustawy z jej zapisami, stwierdzonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, odmawia zastosowania przepisów ustawowych. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. (sygn. akt P 27/05, Dz. U. z 2006 r. Nr 193 poz. 1430) uznał za niezgody z art. 32 Konstytucji przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) w zakresie w jakim wyłączał stosowanie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r.), do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. Powołany wyżej przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. uchylał przesłanki negatywne wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (upływ 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego, jeżeli jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym), wprowadzając w ich miejsce (art. 49 Prawa budowlanego) możliwość legalizacji budowy prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. wyodrębniało sytuację właścicieli, którzy wybudowali obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę i spełniali dwa warunki: istnienie obiektu nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części upłynęło 5 lat. Spełnienie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. tych przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu stanowi wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie przez organy władzy publicznej przy legalizacji samowoli budowlanej. Podmioty, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., spełniały wymienione wyżej przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, powinny być traktowane według jednakowej miary w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ewentualne różnicowanie sytuacji prawnej przez prawodawcę jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy spełnia to kryteria konstytucyjne. Zdaniem Trybunału przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. wprowadza zróżnicowanie podmiotów, mających wymienioną cechę wspólną, wyróżniając dwie kategorie: podmioty, wobec których wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu do 10 lipca 2003 r., oraz podmioty, wobec których nie wydano takiej decyzji do 10 lipca 2003 r. Zatem podstawą zróżnicowania jest kryterium uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego do 10 lipca 2003 r. - co nie pozostaje w zgodności z art. 32 Konstytucji (zasada równości). Wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego utracił moc przepis art. 7 ust. 2 noweli z dnia 27 marca 2003 r. w zakresie w jakim wyłączał zastosowanie przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. do obiektów budowlanych lub ich części, odnośnie których pięcioletni termin zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. Mając na względzie powyższe, organy administracyjne powinny ustalić, kiedy została zakończona budowa obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa i rozważyć jakie przepisy mają w sprawie zastosowanie, w tym, czy nie zachodzi w stosunku do niego negatywna przesłanka do orzeczenia rozbiórki z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. (upływ pięcioletniego terminu od zakończenia budowy). Jeżeli do dnia 10 lipca 2003 r. upłynął pięcioletni termin od zakończenia budowy, to wówczas brak jest podstaw do orzeczenia rozbiórki budynku mieszkalnego. Na skarżącym natomiast będzie spoczywać obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 49 ust. 1 zd. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.). Dopiero nie uzyskanie przez skarżącego takiego pozwolenia, upoważnia organ do ewentualnego zastosowania art. 48 Prawa budowlanego (art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy dokładnie ustalić stan faktyczny, w szczególności w sposób nie budzący żadnych wątpliwości określić datę zakończenia budowy obiektu. Organ powinien także uwzględnić decyzję z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego. Orzeczenie to pozwala domniemywać o zgodności wzniesionego obiektu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mając na względzie powyższe Sąd odstąpił od dokładnej analizy zarzutów skargi, niemniej jednak wymaga zasygnalizowania, iż względy społeczne do jakich skarżący się odwołuje (niemożność pokrycia kosztów inwentaryzacji czy rozbiórki) nie mają wpływu na decyzję o nakazie rozbiórki. Nie mogły być także uwzględnione, podnoszone w toku postępowania administracyjnego, wnioski o wykonanie inwentaryzacji powykonawczej przez organ - obowiązek ten ciąży bowiem na inwestorze. Z wymienionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 19 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348). /-/ E.Podrazik /-/ A.Zieliński /-/ A.Łaskarzewska MK