II SA/Sz 1034/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Asesor WSA Joanna Wojciechowska /spr./ Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z [...] r. nr [...], II. stwierdza , że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] r. nr [...] w związku z wnioskiem M. K. z dnia [...]r. o przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka do zasiłku rodzinnego, przyznanego decyzją nr [...] na dzieci: M. K., K. K. i D. K., działając na podstawie art. 104, art. 130 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 pkt 2 i ust 2, art. 12 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 14, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255 ze zm.), odmówił wnioskodawczyni przyznania w/w dodatku. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji wskazał, że jest faktem powszechnie znanym, że M. K. zamieszkuje wspólnie z ojcem dzieci – P. K., a zatem, na podstawie art. 77 ust. 4 Kpa, zasadna jest odmowa przyznania jej spornego dodatku do zasiłku rodzinnego. Od decyzji tej M. K. odwołała się, podnosząc, że samotnie wychowuje dzieci, albowiem ojciec dzieci zakończył, łączący go z odwołującą się nieformalny związek i zamieszkał oddzielnie. Ponadto M. K. wskazała, że nie posiada wystarczających środków na utrzymanie i wyżywienie swoich dzieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu w/w odwołania, orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, samotne wychowywanie dziecka oznacza, wychowywanie dziecka przez osobę stanu wolnego lub pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę, wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. Prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka nabywa zatem osoba spełniająca łącznie te warunki czyli taka, która równocześnie nie pozostaje w związku małżeńskim i nie wychowuje dziecka wspólnie z ojcem lub matką dziecka. Tymczasem, jak podkreśliło Kolegium, z akt sprawy wynika, że M. K. wychowuje dzieci wspólnie z ich ojcem dziecka, a więc nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko. Powyższe ustalenia, w przekonaniu organu odwoławczego, uzasadniają decyzję o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. M. K. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 września 2005r. sygn. akt II SA/ Sz 996/04 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r., Nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd uznał, że organy administracyjne naruszyły art. 7, art. 77 § 4 Kpa, art. 10 § 1 Kpa, art. 79 Kpa i art. 81 Kpa poprzez brak staranności w zbieraniu materiału dowodowego, niezakomunikowanie stronie faktów znanych organowi z urzędu oraz niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówił M. K. dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci M., K. i D. K. za okres od [...]r. do [...]r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Burmistrz uznał za bezcelowe sporządzenie wywiadu środowiskowego, gdyż potwierdziłby on fakty znane organowi z urzędu w postaci wspólnego zamieszkiwania i wychowywania dzieci przez M. K. i P. K.. Rozpatrując sprawę ponownie, pracownicy organu upewnili się co do faktów znanych z urzędu już w momencie rozpatrywania pierwotnego wniosku strony i na tą okoliczność sporządzono notatkę służbową w dniu [...]r. Powyższą notatkę przesłano stronie wraz z informacją o możliwości zapoznania się z dokumentacją. Wobec braku wymogów ustawowych po stronie wnioskodawczyni organ odmówił jej przedmiotowego dodatku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania M. K. od decyzji Burmistrz Miasta i Gminy z dnia [...]r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Kolegium, organ I instancji winien w sposób prawidłowy zebrać materiał dowody poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego zgodnie z art. 23 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przesłuchanie w charakterze świadków najbliższych sąsiadów strony, uzyskanie oświadczenia od sołtysa wsi [...] oraz ustalić miejsce zameldowania na pobyt stały M. K. i P. K. Organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie administracyjne uzyskał oświadczenie sołtysa w/w wsi i potwierdzenie zameldowania M. K. i P. K., przeprowadził wywiad środowiskowy z P. K. oraz notatki z rozmów z [....] sąsiadami M. K.. Organ zawiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. M. K. pismem z dnia [...]r. poinformowała organ, że wnosi o przesłuchanie w charakterze świadków najbliższych sąsiadów, ale zgodnie z Kpa, tak aby organ zawiadomił ją o terminie ich przesłuchania. Ona, zaś wypowie się co do dowodów po ich rzetelnym przeprowadzeniu przez organ. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 104 Kpa, art. 4, art. 5, art. 6, art. 12, art. 14, art. 20, art. 47 ustawy o świadczeniach rodzinnych odmówił M. K. dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci M., K. i D. i K. za okres od [...]r. do [...]r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadził wywiad środowiskowy z P. K. oraz przesłuchał w charakterze świadków najbliższych sąsiadów, z których [...] oświadczyło, że M. K. i P. K. tworzą od wielu lat rodzinę i wspólnie wychowują dzieci, [...] sąsiadów wstrzymało się od wypowiedzi na temat samotnego wychowywania dzieci przez wnioskodawczynię, lecz wskazali, że rodzina składała się zawsze z [...] osób, a P. K. jest dobrym ojcem, jedna osoba określiła wnioskodawczynię jako matkę samotnie wychowująca dzieci. Ponadto organ uzyskał oświadczenie sołtysa wsi [...] i potwierdzenie zameldowania wnioskodawczyni i P. K.. Burmistrz podał, że w trakcie postępowania administracyjnego nie zastano M. K. w miejscu jej zameldowania, ani nie stwierdzono obecności przedmiotów i rzeczy osobistych wnioskodawczyni i jej dzieci w mieszkaniu jej matki. Natomiast obecność zamieszkiwania wnioskodawczyni wraz z dziećmi stwierdzono w mieszkaniu P. K., gdzie znajdowały się rzeczy osobiste M. K., ubrania dzieci, podręczniki szkolne, zeszyty oraz zabawki. Organ pouczył stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, lecz strona nie ustosunkowała się do zebranych dowodów. M. K. złożyła odwołanie, w którym wniosła o uwzględnienie oświadczenie P. K. co do ich wspólnego zamieszkiwania. Zarzuciła organowi i instancji przeprowadzenie postępowania dowodowego niezgodnie z przepisami Kpa tj. art. 79 § 1 i 2 – brak zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, czym uniemożliwiono jej udział w tej czynności i zadawanie pytań świadkom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 8 pkt 3a w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, po rozpatrzeniu w/w. Odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, ze zebrany materiał dowodowy w postaci zeznań świadków, oświadczenia sołtysa, potwierdzenia faktu zamieszkiwania strony z ojcem dzieci i z dziećmi pod wspólnym adresem bezsprzecznie potwierdza, że M. K. dzieci wychowuje wspólnie z ich ojcem. Taki stan miał miejsce już w chwili składania wniosku w dniu [..]r. Zdaniem organu, M. K. miała zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, zapoznała się z aktami jednak nie wypowiedziała się co do ich treści. Kolegium stwierdziło, że w świetle obowiązujących przepisów jak i zgromadzonego materiału dowodowego M. K. nie jest osobą samotnie wychowującą dzieci, a tym samym bark jest podstaw do przyznania jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci. M. K. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wskazała, że oświadczenie sołtysa nic nie wniosło do jej sprawy, zaś z potwierdzenia zameldowania wynika jedynie, iż w okresie od [..]r. do [...]r. miała zameldowanie w miejscowości [...]. W decyzji nie odniesiono się w jaki sposób wywiad z P. K. wpłynął negatywnie na rozpatrzenie jej sprawy. Z rozmów z sąsiadami organ sporządził notatki, nie jest to jednak przesłuchanie ich w charakterze świadków zgodnie z Kpa. Podniosła, że w ten sposób organ pozbawił ją uprawnień strony. Notatki nie zawierają określenia, gdzie te rozmowy przeprowadzono, w jakich godzinach i okolicznościach, ani czy uprzedzono osoby przesłuchiwane o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Uważa, że pani D. winna być wyłączona ze sprawy bo nie jest bezstronna, wydała już dwie niekorzystne dla strony decyzje. Decyzja organu nie wskazuje, którym notatkom dano wiarę, a którym odmówiono wiarygodności, co naruszyło art. 107 § 1 i 3 Kpa, a także naruszono art. 8, 9 i 10 kpa. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli zgodności ostatecznych decyzji administracyjnych z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej, dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle art. 77 § 1 Kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 79 § 1 Kpa wynika, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia / art. 79 § 2 Kpa/. W niniejszej sprawie organy administracyjne w toku postępowania naruszyły powyższe przepisy. Akceptowanie pisemnych informacji, w tym notatek z rozmów z sąsiadami skarżącej jako środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym jest niedopuszczalnym zastępowaniem nimi dowodu z zeznań świadka i narusza przepisy art. 75 i art. 79 Kpa - strona postępowania nie może zadawać udzielającemu informacji pytań, przez co istotnego ograniczenia doznaje prawo do obrony jej praw / por. wyrok NSA z 10 lutego 1999 r., sygn. akt I SA/ Lu 1456/97, LEX nr 38223/. Art. 79 kpa stanowi następną (po wyrażonej w art. 10) gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Nakłada obowiązek zawiadomienia strony co najmniej na 7 dni przed terminem czynności. Zachowanie wymogu art. 79 kpa, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przez organ administracji państwowej obowiązków wypływających z art. 79 kpa jest naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) / por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 1999r., sygn. akt II SA 1210/99, LEX nr 46806/. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ten przepis został także naruszony przez organy administracji. Z powyższych względów uznając, że zaskarżona decyzja we wskazanym powyżej zakresie została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej w skrócie Ppsa, (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzekł jak w sentencji, uchylając także decyzję organu pierwszej instancji na zasadzie art. 135 Ppsa. O niewykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 Ppsa