IV SA/Gl 1411/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia WSA del. Teresa Cisyk Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] r. Nr [...] orzeczono o rozpoznaniu u M. K. choroby zawodowej - [...] spowodowany [...], wyrażony [...] wym. w poz. [...] wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Decyzję wydano w oparciu o dochodzenie epidemiologiczne i orzeczenie lekarskie Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. z dnia [...] r. Nr [...]. Odwołanie od tej decyzji złożył pracodawca - "A" w B. nie zgadzając się z decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. i rozpoznaniem u M. K. choroby zawodowej [...]. Odwołujący wniósł o przeprowadzenie ponownych badań lekarskich [...] w placówce diagnostycznej II szczebla. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. orzekł: 1. uchylić w całości decyzję z dnia [...] r. Nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. stwierdzającą u M. K. chorobę zawodową narządu [...] wym. w poz. [...] wykazu chorób zawodowych z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. (Dz. U. nr 132 poz. 1115), 2. odmówić stwierdzenia u M. K. choroby zawodowej wym. w poz. [...] wykazu chorób zawodowych z rozporządzenia RM z dnia 30 lipca 2002 r.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest: - orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia istnienia występującego schorzenia jako choroby zakwalifikowanej przez orzeczników do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów dnia 30 lipca 2002 r., - wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. Podniesiono, iż w sprawie M. K. dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że w/wym. pracowała w latach [...]-[...] w Zakładach B w B. jako [...],[...]-[...] w Zakładach C w B. jako [...] i [...] oraz w latach [...] do nadal w "A" w B. jako [...],[...] i [...], gdzie była eksponowana na [...]. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. przyjął zatem, że M. K. pracowała w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej narządu [...]. Nadmieniono, iż M. K. była badana w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. Nr [...]), gdzie rozpoznano [...] i orzeczono o rozpoznaniu choroby zawodowej [...]. Na tej podstawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. wydał decyzję stwierdzającą u w/wym. chorobę zawodową [...] wym. w poz. [...] wykazu chorób zawodowych. Następnie zaś w toku postępowania odwoławczego M. K. była badana w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. nr [...]), gdzie lekarze specjaliści rozpoznali [...] i uznali, że stwierdzany badaniami [...] nie ma cech klinicznych [...] wymienionego w wykazie chorób zawodowych z rozporządzenia RM z dnia 30 lipca 2002 r. (Dz.U. Nr 132 poz. 1115), co zdaniem orzeczników IMP i ZŚ nie daje podstaw do rozpoznania u w/wym. choroby zawodowej narządu [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż w związku z rozbieżnymi w swoich konkluzjach orzeczeniami lekarskimi WaMP i IMP i ZŚ w S. PWIS w K. pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Kierownika Przychodni Chorób Zawodowych IMP i ZŚ w S. o wydanie uzupełniającego orzeczenia lekarskiego uwzględniającego wątpliwości powstałe po analizie orzeczeń WaMP z dnia [...] r. i IMP i ZŚ z dnia [...] r.. W orzeczeniu uzupełniającym nr [...] z dnia [...] r. specjaliści Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. -po przeprowadzeniu ponownej diagnostyki -nie znaleźli podstaw do zmiany orzeczenia z dnia [...] r.. W tej sytuacji organ odwoławczy - wobec braku rozpoznania choroby zawodowej narządu [...] u M. K. (w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Dz. U. Nr 132, poz. 1115) przez orzeczników kompetentnej placówki diagnostycznej II szczebla (IMP i ZŚ w S.) powołanej do rozpoznawania i orzekania w sprawach spornych - uwzględnił odwołanie pracodawcy tj. "A" w B.. W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. K. domagała się stwierdzenia występowania u niej choroby zawodowej [...]. Podnosiła, iż jej zdaniem istnieją wszystkie przesłanki do rozpoznania u niej schorzenia zawodowego. Podnosiła kwestie dotyczące uciążliwości badań które przeszła w placówkach diagnostycznych. Jej zdaniem bardziej szczegółowe i dogłębne badania przeprowadziła placówka diagnostyczna I szczebla. Wskazywała, iż decyzja jest dla niej niekorzystna, gdyż przegrała z silniejszym - jak określiła odwołujący się zakład pracy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w motywach kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz.U. Nr 132 poz. 1115). W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych stanowiącego załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną ją wywołującą jest tylko i wyłącznie sama praca, jej rodzaj, charakter i warunki jej wykonywania. Z tego powodu choroby zawodowe są przewidywalne a owe przewidywalne uszkodzenia zdrowia zostały ujęte w tzw. wykazie chorób zawodowych. Umieszczenie określonego schorzenia w wykazie chorób zawodowych ma ten skutek, iż jeśli u pracownika lekarz stwierdził chorobę ujętą w wykazie i jeżeli inspektor sanitarny stwierdził, że pracownik był narażony na działanie czynnika szkodliwego, to powstałe schorzenie bezwzględnie należy zakwalifikować jako chorobę zawodową. W rozpatrywanej sprawie organy inspekcji sanitarnej w toku przeprowadzonego postępowania słusznie przyjęły, że skarżąca w trakcie zatrudnienia pracowała w warunkach narażenia na czynnik szkodliwy - [...]. Wskazuje na to ustalony w dochodzeniu epidemiologicznym charakter świadczonej pracy, jej rodzaj oraz czas narażenia na [...]. Pozostaje zatem okolicznością bezsporną, że skarżąca świadczyła pracę w warunkach stwarzających ryzyko powstania uszkodzenia [...] wywołanego działaniem [...]. Do wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową konieczne jest jednak potwierdzenie choroby wymienionej w wykazie i dowiedzenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy chorobą a zatrudnieniem w warunkach narażenia zawodowego. Rozpoznawanie zawodowej etiologii należy do zakresu działania wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych. Choć skarżąca w toku postępowania administracyjnego poddana została specjalistycznym badaniom, to uznać należy, że sprawa nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona. Bezspornym bowiem jedynie jest, iż w orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. Nr [...]) rozpoznano [...], a w orzeczeniu Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. nr [...]) lekarze specjaliści rozpoznali [...] i uznali, że stwierdzany badaniami [...] nie ma cech klinicznych [...]. Wobec tych rozbieżności organ odwoławczy zwrócił się do uprawnionej jednostki diagnostycznej - Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. - o wydanie podsumowującego orzeczenia lekarskiego zawierającego odniesienie do orzeczenia WOMP w S. i odpowiedź na pytanie "czy narząd [...] jest zależny od cech osobniczych, czy też ma inna przyczynę nie związana z [...] w środowisku pracy". Trudno jednak przyjąć, by wydane w sprawie orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. nr rejestru [...] (biorąc nawet pod uwagę treść pisma przewodniego, do którego zostało załączone) czyniło zadość stawianym mu wymaganiom. W orzeczeniu tym brak jest jednoznacznego i jasnego odniesienia się do wyników badań WOMP, wykazania jakie czynniki powodują, iż orzecznicy przyjęli, iż brak jest u skarżącej cech [...]. Co więcej nie wyjaśniono także w sposób jednoznaczny przyczyny [...] występującego u skarżącej. Opinia ta nie zawiera również odpowiedzi na zadane przez organ, a wyżej przytoczone pytanie. Godzi się zaznaczyć, iż wspomniana "opinia podsumowująca" została wydana przez tych samych lekarzy, którzy prowadzili badania i sporządzili poprzednia opinię z dnia [...] r., a więc w istocie te same osoby oceniały swoją wcześniejsza opinię. W niniejszej sprawie organ w wskazanym wyżej piśmie sformułował wyraźne oczekiwania wobec materiału dowodowego w postaci opinii. Wskazał, iż placówka diagnostyczna winna odnieść się do treści istniejącej już w sprawie opinii WOMP w S.. Trudno przyjąć, że zwrot " w odniesieniu do orzeczenia WOMP w S., należy zaznaczyć, że są one zgodne co do występowania u Pani K. [...] i spełniające określone w wykazie chorób zawodowych kryterium" można uznać za wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy wynikami badań placówek diagnostycznych. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, aby występujące w sprawie wątpliwości zostały wyjaśnione w sposób dostateczny. Jakkolwiek opinia biegłych jest oparta na wiadomościach specjalnych, których organ administracyjny, czy też Sąd w zasadzie nie posiada, to powinna ona podlegać ocenie organu administracyjnego (a w efekcie także Sądu) w oparciu o cały zebrany w sprawie materiał. Zatem na tle tego materiału koniecznym jest stwierdzenie, czy ustosunkowano się w opinii do innych dowodów oraz czy opierając się na tym materiale w sposób logiczny i jasny przedstawiono tok rozumowania prowadzący do sformułowanych w niej wniosków. Jeżeli opinia lekarzy wymogów tych nie spełnia , to celem rozstrzygnięcia zaistniałych w sprawie rozbieżności należało rozważyć powołanie innych biegłych. Poczynione rozważania uprawniają do sformułowania tezy, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., albowiem nie podjęto niezbędnych kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, co skutkować musiało naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 ostatnio powołanego aktu. Z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W toku ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy organ odwoławczy uzupełni postępowanie we wskazanym powyżej kierunku i dopiero w oparciu o tak skompletowany materiał dowodowy podejmie stosowną decyzję. Przede wszystkim zgromadzi materiał dowodowy, który stworzy podstawy do wyjaśnienia wszelkich rozbieżności, jakie powstały na tle sporządzonych w sprawie orzeczeń lekarskich. Zadba przy tym, aby w kolejnym orzeczeniu uprawnionej placówki diagnostycznej przedstawiono szczegółową analizę wyników przeprowadzonych badań i wydanych wcześniej opinii. Organ powinien dążyć do tego, aby nie tylko wskazano przyczyny powstania stwierdzonego uszczerbku (lub wykluczono poszczególne źródła tego uszczerbku), ale także w sposób staranny uzasadniono dokonaną ocenę. Sporządzający opinię muszą pamiętać także o tym, iż wydane orzeczenie oraz jego uzasadnienie są adresowane nie tylko do organu administracyjnego, ale również do badanego, który na ogół nie posiada specjalistycznej wiedzy medycznej. Uzasadnienie wniosków zawartych w orzeczeniu lekarskim powinno przedstawiać argumentację w sposób na tyle przejrzysty, by zrozumiałe było także dla osób nie posiadających wykształcenia medycznego. W tym miejscu podkreślić trzeba, że uwaga organu orzekającego powinna być skupiona także na konieczności gromadzenia dowodów obiektywnych. Trudno uznać za takie te orzeczenia lekarskie, które wydane zostały przez tę samą jednostkę diagnostyczną, zwłaszcza gdy oceny stanu zdrowia badanego kolejny raz dokonywali specjaliści, którzy wypowiadali się już w sprawie. To między innymi zajęte wcześniej przez nich stanowisko powinno być przedmiotem analizy w szczegółowej opinii koniecznej dla rozstrzygnięcia badanej kwestii. Dla zapewnienia maksymalnego stopnia obiektywizmu orzeczenie to powinno być wydane przez inną kompetentną placówkę diagnostyczną i inne uprawnione osoby.