II OSK 1457/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 399/07 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. Z. kwotę 400 (czterysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1457/07 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 399/07 po rozpoznaniu skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy Chynów z dnia [...] grudnia 2003 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej w G., gmina Chynów - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana ze względu na to, iż kwestionowana decyzja w sposób rażący narusza prawo materialne, to jest art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ poprzez naruszenie ( 12 ust. 3 - 5 i 7, ( 271 ust. 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm./ a więc zawiera wadę określoną w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. Pozwoleniem na budowę objęto budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany w odległości 1,0 - 1,1 m od granicy działki sąsiedniej oznaczonej nr ew. 20, sprzecznie z ( 12 ust. 3 i 7 warunków technicznych. Ponadto postanowieniem z dnia 15 grudnia 2003 r. /a więc po wydaniu kwestionowanej decyzji/ organ prostując błędy pisarskie zmienił przedmiot decyzji z budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na adaptację i rozbudowę budynku gospodarczego na cele mieszkalne. Warunki techniczne dla budowy budynków względem granicy przewidywały w dacie wydania decyzji odległości 3 m do 1,5 m od granicy działki sąsiedniej, przy spełnieniu dalszych określonych warunków. Przewidziano też umiejscowienie w połaci dachu, w odległości 0,38 m od ściany, okien połaciowych, które znalazły się w odległości ok. 1,38 0 - 1,48 m od granicy działki sąsiedniej /sprzecznie z ( 12 ust. 4 warunków technicznych. przewidziano w projekcie budowlanym okapy i gzymsy zmniejszające jeszcze wymagane odległości od granicy oraz rury spustowe w stronę działki sąsiedniej, co może spowodować zalewanie działki sąsiedniej wodami opadowymi oraz zsuwanie śniegu na działkę sąsiednią. Uniemożliwia to swobodne korzystanie z nieruchomości sąsiedniej w granicach obowiązującego prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy powyższą decyzję po rozpoznaniu odwołania inwestora stwierdził, że jest ona prawidłowa. Dopatrzył się ponadto, co podano w zaskarżonej decyzji, iż kwestionowana decyzja jest rażąco sprzeczna z art. 59 ust. 1. i art. 55 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm./ gdyż inwestycja nie była zgodna z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ta opiewała na nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego, pozwoleniem na budowę objęto natomiast budowę nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Naruszono rażąco art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez "wyjście poza ramy określone w decyzji o warunkach zabudowy". Skargę od powyższej decyzji wniosła J. Z. podnosząc, że sprostowany postanowieniem organu przedmiot kwestionowanego rozstrzygnięcia to adaptacja i rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego na cele mieszkalne a więc nie występuje sprzeczność z decyzją o warunkach zabudowy. Uchybienia co do odległości od granicy były nieznaczne /0,4 m/ i wiązały się z istnieniem budynku od kilkudziesięciu lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd stwierdził, że nie nastąpiły naruszenia procedury przez organy orzekające w sprawie, zaś odnośnie do merytorycznej oceny kwestionowanej decyzji Sąd uznał, że organy zasadnie przyjęły, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażąco został naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1c ustawy - Prawo budowlane w związku z przepisami ( 1, ( 12 ust. 3 - 5 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego wymaga, aby przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdził zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przepisy techniczno-budowlane są zaś normami bezwzględnie obowiązującymi i muszą być ściśle stosowane a odstępstwo od nich jest możliwe jedynie w określonych przez prawo przypadkach. Sąd podzielił stanowisko organu wydającego zaskarżoną decyzję, że niezachowanie wymaganych odległości stanowiło rażące naruszenie wskazanych przepisów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wprawdzie nie było dostatecznie uzasadnione twierdzenie organu odwoławczego co do sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy, to jednak okoliczność ta nie niweczy prawidłowości rozstrzygnięcia, skoro kwestionowana decyzja rażąco naruszyła art. 35 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego w związku z normami odległościowymi określonymi w ww. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. Z. reprezentowana przez adwokata J. Z., zarzucając: 1/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a/ art. 138 ppsa przez nie skonkretyzowanie przedmiotu rozpoznawanej sprawy, co uniemożliwia ustalenie, jakich decyzji administracyjnych dotyczy zaskarżony wyrok; rażąco został też naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 b ustawy - Prawo budowlane, b/ art. 145 ( 1 ust. 1 lit b ppsa przez jego niezastosowanie pomimo, że istniały przesłanki do wznowienia postępowania /art. 145 ( 1 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 1 kpa/, c/ art. 145 1 ust. 1 lit. c ppsa przez niezastosowanie mimo naruszenia przez organy art. 156 ( 1 pkt 2 w zw. z art. 104 kpa wobec stwierdzenia nieważności decyzji, która nie istniała, art. 61 kpa - wobec nie ustalenia czy postępowanie toczyło się z urzędu czy też na wniosek, błędne ustalenie stanu faktycznego dotyczącego odległości od granicy /naruszenie art. 7, 77 ( 1 i 80 kpa/, d/ art. 141 ( 4 ppsa poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutów skargi w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji, która nie pozostawała w obrocie prawnym, 2/ naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt c ustawy Prawo budowlane oraz ( 12 ust. 3 - 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że stwierdzono nieważność decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, której to decyzji nie ma w obrocie prawnym, bowiem postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. Wójta Gminy w Chynowie dokonano sprostowania decyzji podając, że jej przedmiotem jest adaptacja i rozbudowa budynku gospodarczego na cele mieszkalne. Postanowienie to zostało wprawdzie postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r. usunięte z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności, jednakże to postanowienie zostało następnie uchylone postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. W tej sytuacji wobec pozostawania w obrocie prawnym postanowienia o sprostowaniu decyzji, nie istnieje decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca skarżącej pozwolenia na budowę budynku. Do podnoszonego przez stronę w tej kwestii zarzutu Sąd pierwszej instancji w ogóle się nie ustosunkował, pomimo iż mogła ona mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stosownie do art. 134 ( 1 ppsa orzeka w granicach danej sprawy, natomiast nie sprecyzował nawet w granicach jakiej sprawy wydał wyrok. W związku z tym został też naruszony art. 138 ppsa. Podanie, iż przedmiotem sprawy jest stwierdzenie nieważności decyzji jest zbyt ogólne, aby można było ustalić faktyczny przedmiot sprawy. Nie może być bowiem wątpliwości, jakiego aktu sprawa dotyczy. Ograniczenie prawa do udziału skarżącej w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową /art. 145 ( 1 pkt 4 kpa/ i powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a nie jej oddaleniem. Przyjmując, że przedmiotem sprawy była budowa nowego budynku mieszkalnego Sąd nie zajął się szczegółowo oceną prawidłowości ustaleń organu w kwestii zachowania norm w odniesieniu do adaptowanego na cele mieszkalne i rozbudowywanego 40-letniego budynku gospodarczego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawowy zarzut w skardze kasacyjnej podnosi się naruszenie art. 138 ppsa, 141 ( 4 ppsa przez nie skonkretyzowanie przedmiotu rozpoznawanej sprawy, nieodniesienie się do zarzutu skarżącej podniesionego w skardze w tej kwestii a także naruszenia prawa materialnego art. 35 ust. 1 pkt c i ( 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz do zbagatelizowania wadliwości proceduralnych /naruszenia wskazanych przepisów kpa/, jakich dopuściły się organy administracji publicznej, w konsekwencji prowadzących do błędnej oceny wydania pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa/. Otóż rację ma wnoszący skargę kasacyjną, że kluczową kwestią w każdej sprawie administracyjnej, a następnie sądowo-administracyjnej, jest ustalenie przedmiotu sprawy i stron postępowania. W niniejszej sprawie nie przywiązanie należytej wagi do tej pierwszej kwestii, a więc należytej oceny, co jest przedmiotem postępowania, musiało doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Niespornie kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wskazywała jako przedmiot sprawy "pozwolenie na budowę" nowego obiektu budowlanego. Decyzja ta jednakże została w tym zakresie sprostowania postanowieniem organu, który ją wydał i ostatecznie co w sprawie jest przyznawane, postanowienie o sprostowaniu pozostało w mocy powodując, że organ prowadzący postępowanie nieważnościowe, kontrolował decyzję o pozwoleniu na adaptację dotychczasowego, istniejącego od wielu lat /około 40/ budynku gospodarczego na cele mieszkalne i jego rozbudowę. Decyzja o warunkach zabudowy poprzedzającą tę decyzję jako przedmiot wskazywała adaptację na cele mieszkalne istniejącego budynku mieszkalnego /zlokalizowano blisko granicy z sąsiednią działką/. Inwestorzy konsekwentnie podnosili też, że nie prowadzono rozbudowy od strony sąsiedniej działki. Do tych kwestii nie odniósł się organ wydający zaskarżoną decyzję stwierdzając, że wydający pozwolenie budowlane organ nie dokonał wymaganych ustawą Prawo budowlane sprawdzeń i zaakceptował możliwość zbliżenia do granicy na niezgodną z warunkami technicznymi odległość. Wojewódzki Sąd Administracyjny natomiast jako przedmiot budowy wskazuje raz "pozwolenie na budowę obiektu", innym razem "pozwolenie na nadbudowę", zaś innym jeszcze, "pozwolenie na rozbudowę", w pewnym fragmencie uzasadnienia twierdząc, że takie nazewnictwo ma jedynie werbalny charakter, Sąd uznając legalność decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu nieważnościowym nie dokonał koniecznej analizy w kwestii rzeczywistego przedmiotu sprawy administracyjnej, zaś jako przedmiot własnej sprawy potraktował jedynie "stwierdzenie nieważności decyzji", pomimo to, że w sytuacji, gdy chodzi o obiekt istniejący już bardzo długo /dziesiątki lat/ i przedmiotem sprawy może być nie tylko jego adaptacja z gospodarczego na mieszkalny, lecz także rozbudowa /ewentualnie również nadbudowa lub tylko zmiana konstrukcji dachu/ budynku znajdującego się blisko granicy sąsiedniej, powinien zbadać, czy w postępowaniu administracyjnym /nieważnościowym/ szczegółowo wyjaśniono przedmiot sprawy. W odniesieniu do ewentualnej rozbudowy lub nadbudowy, bardzo szczegółowo należało zbadać kwestię zlokalizowania rozbudowy /nadbudowy/ i jej parametry techniczne a zwłaszcza wysokość w aspekcie zaistnienia przesłanki z art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem, że nie każde ewentualne odstępstwo od przepisów w tym określonych w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazuje na to, że wystąpiła przesłanka z art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. Nie każde, nawet oczywiste i niesporne, naruszenie prawa może być utożsamione z rażącym /kwalifikowanym/ naruszeniem prawa w konkretnej sprawie. Nie można więc jako wystarczające uznać wskazanie, że organ wydający pozwolenie na budowę /rozbudowę, nadbudowę/ rażąco naruszył konkretne przepisy Prawa budowlanego podając, że są to przepisy "bezwzględnie obowiązujące", nawet wówczas, gdyby stan faktyczny sprawy, a przede wszystkim przedmiot sprawy, został prawidłowo ustalony. Nie może się ostać w obrocie prawnym decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę z powoływaniem się na naruszenie określonych przepisów prawa materialnego, bez szczegółowego wyjaśnienia i omówienia, z jakiej przyczyny uznaje się to naruszenie za rażące, a więc powodujące, że oceniana decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym gdyż jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym. Nie przywiązanie należytej wagi do konieczności przeprowadzenia dogłębnej analizy sprawy wynika nie tylko z braku oceny w kwestii jej przedmiotu, ale jak to słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, także z innych okoliczności, np. wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "wniosek" do organu wojewódzkiego "złożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, z inicjatywy" określonych osób fizycznych, podczas gdy ten organ nadzoru budowlanego nie ma ustawowych uprawnień do wnioskowania o wszczęcie i postępowania nieważnościowego. Wypada zauważyć, iż gdyby chodziło w danej sprawie o pozwolenie na adaptację obiektu na cele mieszkalne wiążącą się z podniesieniem części poddasza od granicy działki sąsiedniej, istniejącego od dawna budynku, to koniecznym byłoby wnikliwe zbadania w postępowaniu nieważnościowym, w odniesieniu tylko do tej nowej części, w jakim stopniu narusza ona prawo oraz ustalenie, czy zrealizowanie budowy w określonych warunkach da się pogodzić w konkretnym przypadku z porządkiem prawnym, czy też zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono z mocy art. 203 pkt 1 ppsa.