II SA/Gd 903/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.), Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej A w G., P. T. i Z. L. na decyzję Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 28 maja 2003 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżona decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 26 sierpnia 2002 r., na podstawie art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 15, poz. 139 ze zm.), art. 104 k.p.a. oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. zatwierdzonego uchwałą nr [...] w G. z dnia 4 lutego 1988 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z 1988 r., nr 13, poz. 91) zmienioną uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z 30 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z 1994 r. nr 33, poz. 176), po ponownym rozpatrzeniu wniosku Spółki A w P., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania działek nr[...] , [...] i [...] , k.m. 64 położonych w G. przy ul. A, dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o powierzchni zabudowy 1380 m2 z parkingiem na 59 miejsc i infrastrukturą techniczną. W uzasadnieniu organ wskazał, co następuje: Decyzją z dnia 12 listopada 2001r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania działek [...] , [...] i [...] położonych przy ul. A w G. dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o powierzchni około 1720m2 oraz parkingu na 100 miejsc postojowych. Decyzja ta, na skutek wniesionych przez strony odwołań, została uchylona przez organ drugiej instancji, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazując na przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdził, iż parking na 100 miejsc postojowych nie może być uznany za mały parking, a zatem inwestycja określona w decyzji pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, które na przedmiotowym terenie przewidują zieleń urządzoną z ciągami pieszymi, obiektami usługowymi i małymi parkingami. W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy, inwestor Spółka A złożył pismo (uzupełnienie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 10 sierpnia 2001 r.), w którym określone zostały nowe parametry planowanej inwestycji (parking na 59 miejsc, powierzchnia zabudowy pawilonu około 1380m2, powierzchnia sprzedażowa około 1000m2), co stanowiło istotną korektę projektowanej inwestycji w stosunku do jej poprzedniej wersji. Zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 1999r nr 15 poz. 140 z ze. zm.) w zakresie odległości parkingów od budynków mieszkalnych, zgrupowania miejsc postojowych dzieli się na dwie grupy: do 60 miejsc postojowych oraz powyżej 60 miejsc. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie definiuje wielkości małego parkingu, podobnie w cytowanych wyżej przepisach brak jest jednoznacznego jego określenia, bezspornym jest zatem, iż parking do 60 miejsc postojowych jest parkingiem małym. Inwestor ograniczając liczbę miejsc postojowych do 59, zmniejszył jednocześnie powierzchnię projektowanego pawilonu do wielkości odpowiadającej założonej ilości miejsc postojowych - co jest zgodne z sugestią organu odwoławczego, a także odpowiada warunkom obsługi komunikacyjnej sformułowanym w p.2b decyzji na podstawie opinii Wydziału Dróg i Komunikacji tut. Urzędu - pismo z dnia 12 września 2001r. Odnosząc się natomiast do uwag i zastrzeżeń stron organ wskazał, że planowana inwestycja tj. budowa obiektu handlowego z małym parkingiem jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. oraz że inwestycja o takiej wielkości i parametrach nie podlega regulacjom wynikającym z nowelizacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm. ) i nie jest inwestycją mogącą znaczącą oddziaływać na środowisko. Wyjaśniono także, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu, a inwestor przed jej wydaniem nie jest zobowiązany do wykazania prawa własności. Także inne kwestie, takie jak: usytuowanie obiektu handlowego, parkingu, odległości od zabudowy mieszkaniowej i dojazdu będą rozpatrywane dopiero w odrębnym postępowaniu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wówczas wszyscy uczestnicy tego postępowania będą mieli możliwość zapoznania się z projektem budowlanym oraz wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Ponadto w niniejszej sprawie nie uwzględniono uwag dotyczących wpływu, jaki może mieć na ruch drogowy budowa budynku mieszkalno-usługowego oraz uwag dotyczących ilości placówek handlowych na W. i ich ewentualnego wpływu na wartość rynkową mieszkań położonych w sąsiedztwie oraz naruszenia praw kupców, bowiem kwestie te wykraczają poza zakres przedmiotowego postępowania. Odwołania od powyższej decyzji w odrębnych pismach wnieśli: Z. L., Wspólnota Mieszkaniowa A w G., P. T., J. i K. Ś.. Ponadto w jednym piśmie odwołanie złożyli niektórzy mieszkańcy budynków położonych przy ulicy A 19-29 tj. K. Ś., D. i A. G., B. i J. J., R. C., M. i R. Ł., M. i W. M., M. i O R., J. B., H. P., P. T., A. P., A i P. W., S. M., A. M. W., p. B., p. L., B. i H. H. oraz A. H.. Z. L. zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zarzucił jej niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego G. Plan ten przewiduje bowiem, w odniesieniu do terenu planowanej inwestycji, zieleń z ciągami pieszymi, obiektami usługowymi i małymi parkingami. Warunków tych, w ocenie odwołującego się, nie spełnia projekt inwestycji złożony przez Spółki A w P.. Poza tym decyzja narusza przepisy normujące zasady i sposób korzystania z kanalizacji drogi eksploatacyjnej, do których przyłączone są nieruchomości zlokalizowane przy ul. A, w granicach nieruchomości, na której zamierzona jest inwestycja. Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga tej kwestii. W ocenie Z. L. sprawa ta jest ściśle związana z budową pawilonu i powinna być rozpatrywana łącznie z nią. W pozostałych odwołaniach również wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie odwołujących, z planu miejscowego jednoznacznie wynika, że na przedmiotowym terenie przeważać powinna zieleń urządzona, pośród której winny znajdować się ciągi piesze, obiekty usługowe oraz małe parkingi. Stosownie natomiast do wydanej decyzji, obiekty usługowe mają zostać zastąpione przez jeden wielkogabarytowy pawilon handlowy z parkingiem oraz infrastrukturą techniczną. Ponadto na drugi plan odsunięto zieleń, która miała być elementem dominującym na tym terenie, zaś pozostałe funkcje miały mieć charakter uzupełniający. Wskazano także na problemy komunikacyjne, które powstaną w momencie zrealizowania inwestycji, polegające na zwiększeniu ruchu i postoju pojazdów, utrudnieniu w wyjeździe z drogi osiedlowej na główną i wiele innych uciążliwości dla mieszkańców, takich jak: spaliny, hałas itp. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 maja 2003r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1, art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 15, poz. 139 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, iż zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie określonego w zaskarżonej decyzji pawilonu handlowego jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika bowiem z projektu, część nieruchomości przeznaczona została pod zabudowę i parking, a pozostała część zostanie zagospodarowana niską i wysoką zielenią. Ponadto organ wyjaśnił, iż handel stanowi jedną z form usług, a w planie nie wskazano, jakie usługi i jakiej wielkości punkty usługowe winny zostać tam usytuowane. Nie można zatem uznać, że realizacja zamierzenia objętego niniejszym postępowaniem jest sprzeczna z planem. Natomiast, w odniesieniu do zapisu dotyczącego lokalizacji małych parkingów, wyjaśniono, że parking na 59 miejsc postojowych na pewno nie należy do parkingów dużych, zatem decyzja i w tym miejscu nie narusza ustaleń planu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów stron organ stwierdził, że nie stanowią one przedmiotu badania w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem celem tego postępowania jest zbadanie przede wszystkim zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z obowiązującymi tym zakresie przepisami prawa. Skargi na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli: Wspólnota Mieszkaniowa A w G., P. T. i Z. L.. W skargach wskazano na niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. W ocenie skarżących przedmiotowy teren winien być przeznaczony pod małe obiekty usługowe z towarzyszącymi im parkingami oraz pod zieleń, co stanie się niemożliwe po zrealizowaniu inwestycji. Strony zarzuciły nadto organowi odwoławczemu naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. P. T. ponadto wskazał, iż wydana decyzja narusza ustalenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji dzielnicy [...]. Z ustaleń tego planu wynika, iż teren, na którym ma być realizowana inwestycja, położony jest w sektorze jednostki planistycznej oznaczonej numerem [...] ,[...] , której przypisano funkcję główną "mieszkalnictwo" i funkcję uzupełniającą "usługi nieuciążliwe". Planowana inwestycja nie mieści się natomiast w pojęciu usług nieuciążliwych. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Postanowieniami z dnia 21 grudnia 2005 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg P. T. ( sygn. akt II SA/Gd 904/03 ) i Z. L. ( sygn. akt II SA/Gd 957/03 ) ze sprawą ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A w G. ( sygn. akt II SA/Gd 903/03 ). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania, co obliguje Sąd do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Jak wynika z akt postępowania administracyjnego organ I instancji wszczynając postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustalił strony postępowania według aktualnych wypisów z ewidencji gruntów. W wypisach tych jako właściciel działek nr 198/33 i 199/33, sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, wskazana była spółka B Sp. z o.o. w G.. Organ zawiadomił o wszczęciu postępowania właścicieli terenów sąsiadujących z planowaną inwestycją i z ich udziałem prowadził postępowanie. W toku sprawy Zarząd spółki C poinformował organ, iż prowadzi postępowanie bez udziału wszystkich osób, które powinny być stronami tj. bez udziału mieszkańców domów położonych przy ulicy.A Mieszkańcy tych domów są bowiem właścicielami lokali i współwłaścicielami terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji na podstawie zawartych w formie aktów notarialnych umów. Na wniosek organu I instancji spółka B w piśmie z dnia 19 września 2001 r. przedstawiła listę mieszkańców domów z którymi zawarła umowy ustanowienia odrębnej własności lokali. ( vide: k. 11 i 17 akt administracyjnych ). W piśmie tym jako właścicieli lokali wskazano: J. i K. Ś., D. i A. G., K. J., B. i J. J., D. i R. P., M. i R. C., E. i J. B., A i H. T., M. S., B. i H. K., M. i R. Ł., K. i A. B., M. i A. M., M. i W. M., D. M., M. i O. R., J. B. – W., H. i D. P. oraz A. i P. W. Wszystkie w/w osoby organ I instancji uznał za strony postępowania zawiadamiając je o toczącym się postępowaniu. Niektóre z tych osób zgłosiły w toku sprawy swoje zastrzeżenia do planowanej inwestycji. W piśmie z dnia 2 lipca 2002 r. swój udział w postępowaniu zgłosiła również Wspólnota Mieszkaniowa A w G. (k.60). Organ I instancji skierował do Wspólnoty pismo jednoznacznie wskazujące, iż uznał ją również za stronę prowadzonego postępowania ( k. 65 ). Decyzja organu I instancji z dnia 26 sierpnia 2002 r. została doręczona właścicielom działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, w tym również właścicielom działek [...] i [...]tj. spółce B, właścicielom lokali wymienionym w piśmie tej spółki z dnia 19 września 2001 r. oraz w/w Wspólnocie. Organ odwoławczy rozpoznający ponownie sprawę, na skutek wniesionych odwołań, decyzji z dnia 28 maja 2003 r. nie doręczył wszystkim osobom uznanym przez organ I instancji za strony postępowania. Z podmiotów, które wniosły odwołania organ odwoławczy doręczył decyzję jedynie Wspólnocie i Z. L. pomijając zarówno P. T., J. i K. Ś. oraz wszystkie osoby, które podpisały wspólne odwołanie jako mieszkańcy domów przy ulicyA. Doręczając decyzję organ pominął również wszystkie osoby wskazane w piśmie spółki B z dnia 19 września 2001 r., a więc właścicieli lokali i współwłaścicieli działki [...]. Takie działanie organu stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego ( art. 109 kpa ). Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Organ odwoławczy, jako organ ponownie rozpoznający sprawę, obligowany jest każdorazowo badać interes prawny osób biorących udział w sprawie i wnoszących odwołanie. Jeżeli organ odwoławczy stwierdza, iż podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu obligowany jest w stosunku do niego umorzyć postępowanie odwoławcze. Tylko taka decyzja jest bowiem konsekwencją i wyrazem stwierdzenia przez organ braku interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego odwołanie. W każdym przypadku jednak organ obowiązany jest bezwzględnie doręczyć wydaną decyzję wszystkim osobom biorącym udział w postępowaniu przed organem I instancji a także tym osobom, które nie brały udziału przed organem I instancji, lecz wniosły odwołania. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ przyjmując brak interesu prawnego niektórych podmiotów ani nie umarza wobec nich postępowania ani nie doręcza im wydanej tym przedmiocie decyzji. Należy również wskazać, iż każdy organ, również odwoławczy obligowany jest uwzględnić ewentualne następstwo prawne jakie miało miejsce w toku postępowania ( art. 30 § 4 kpa ). W niniejszej sprawie organ odwoławczy przystępując do rozpoznania sprawy powinien ustalić interes prawny tych osób, które wniosły odwołania, a nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji tj. P. T. i osób, które podpisały odwołanie - mieszkańców domów przy ulicy., a nie były wymienione w piśmie spółki B z dnia 19 września 2001 r. tj. A. P., S. M., A. W., p. B., p. L., p. H. i A. H.. Jeżeli w toku postępowania nabyli oni udział w prawie własności nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją organ powinien uznać je za strony, rozpoznać ich odwołania i doręczyć im wydaną decyzję. Nawet jeżeli organ odwoławczy uznał, iż niniejszym postępowaniu interes prawny posiada wyłącznie Wspólnota Mieszkaniowa, a nie jej poszczególni członkowie, powinien był wobec członków tej wspólnoty i wobec innych osób nie mających interesu prawnego wydać stosowne rozstrzygnięcie. W każdym przypadku jednak, niezależnie od treści rozstrzygnięcia, organ obligowany był doręczyć w/w osobom wydaną decyzję. W ocenie Sądu, doręczenie decyzji wyłącznie Wspólnocie Mieszkaniowej A w G. z pominięciem właścicieli poszczególnych lokali nie było prawidłowe. Organ odwoławczy nie mógł potraktować Wspólnoty jako strony postępowania w miejsce jej poszczególnych członków. Interes prawny Wspólnoty i interes prawny jej poszczególnych członków nie jest tożsamy. Nie można zamiennie traktować tych podmiotów. Interesy tych grup opierają się bowiem na innych podstawach prawnych. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jednoznacznie, iż udział w postępowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej, której ustawodawca przyznał zdolność sądową nie pozbawia właścicieli lokali będących współwłaścicielami nieruchomości sąsiadującej z inwestycją, ochrony ich indywidualnego interesu prawnego chronionego przepisami kodeksu cywilnego. Stroną w postępowaniu administracyjnym może być również właściciel lokalu, który posiada jednocześnie określony udział w częściach wspólnych. Jego interes prawny wynika z prawa własności i jego ochrony (por. wyrok NSA z 7 listopada 2002 r., II S.A./Gd. 3304/01, nie publ.). A zatem członkowie wspólnoty mieszkaniowej mogą występować na zewnątrz w obronie własnych praw lokalowych i mają prawo do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania, gdy nie brali w nim udziału nie z własnej winy (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2002 r., S.A./Bk 939/02). Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że organ drugiej instancji wyeliminował od udziału w postępowaniu odwoławczym poszczególnych właścicieli lokali i współwłaścicieli działki nr[...] , sąsiadującej bezpośrednio z planowaną inwestycją. Stanowi to przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i obliguje sąd administracyjny do uchylenia wydanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). "Przez udział w postępowaniu należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też i w czynnościach decydujących, który jest realizowany przez doręczenie stronie decyzji. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy zatem rozumieć przypadki, gdy stronie nie doręczono decyzji. Dotyczy to spraw, w których występuje wielość stron, gdy jednej ze stron nie doręczono decyzji. Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. W takich przypadkach strona ma prawo żądać wznowienia postępowania." ( vide: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, s.644 ). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe wskazania, co do stron postępowania. Z uwagi na zmianę stanu prawnego, jaki nastąpił po wydaniu decyzji przez organ I instancji, organ odwoławczy rozstrzygnie sprawę mając na uwadze treść przepisów art. 85 – 88 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm. ). Wydaną decyzję organ doręczy prawidłowo wszystkim stronom postępowania.