II SA/Bk 950/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, asesor WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2006 r. sprawy ze skargi E. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Skarżąca E. U. wystąpiła do Burmistrza R. z wnioskiem z dnia 14 czerwca 2005 r. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą niezbędną do funkcjonowania obiektu, na terenie obejmującym działkę nr [...], położonym we wsi C. W. gmina R. W dniu 22 czerwca 2005 r. Burmistrz Miasta R. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, a decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego wraz z infrastrukturą niezbędną do funkcjonowania obiektu, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej we wsi C. W. K. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że powodem decyzji odmownej są ustalenia § 5 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza R., zabraniające lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, w którym położona jest niemal cała działka objęta wnioskiem. Skarżąca, reprezentowana przez adwokata A. Z.-G. wniosła odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., zarzucając jej: błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) poprzez rozstrzygnięcie w sprawie tylko i wyłącznie w ramach regulacji Rozporządzenia Nr [...] Wojewody P. w sytuacji, gdy pod pojęciem zgodności decyzji z przepisami odrębnymi ustawodawca rozumiał katalog przepisów odrębnych i powszechnie obowiązujących, a w szczególności art. 21 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz rażące naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego i § 5 pkt 7 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza R., w związku z brakiem konstatacji, że ustalenia rozporządzenia, które nie zostały zakwestionowane w sposób przewidziany w przepisach o kontroli nad stanowieniem prawa lokalnego, rzutują na treść i wykonywanie prawa własności nieruchomości, naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy bez uwzględnienia prawa własności oraz przepisów proceduralnych tj. naruszenie art. 7, art.77 i art. 80 Kpa, poprzez niedokładne i nie wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, jak też nie zebranie całego materiału dowodowego, a zwłaszcza nie ustalenie i nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji, w jaki sposób planowana inwestycja miałaby wpływać na Obszar Chronionego Krajobrazu Pojezierza R. zaś ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia, iż lokalizacja planowanego obiektu budowlanego mieści się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora, pominięcie faktu, że odcinek szosy wiodący przez okolicę znajduje się w dwukrotnie mniejszej odległości od linii brzegowej jeziora, obrazę art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa oraz nie pogłębiający świadomości i kultury prawnej obywateli, zwłaszcza poprzez ogólnikowe uzasadnienie decyzji, a także obrazę art. 6 Kpa poprzez naruszenie zasady praworządności i wydanie decyzji wbrew obowiązującym przepisom, zwłaszcza Konstytucji, kodeksu cywilnego stanowiących powszechnie obowiązujące normy prawne. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] września 2005r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta R. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jak słusznie zauważa skarżąca dotyczą przepisów ogólnie obowiązujących. Nie ma wątpliwości, że takimi przepisami są przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 póz. 880 ze zm.). Natomiast rozporządzenie nr [...] Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza R. wydane zostało na podstawie art. 23 ust. 2 tej ustawy, co wynika wprost z treści rozporządzenia. Podkreślono, że ustalony w rozporządzeniu zakres zakazów znajduje pełne oparcie w treści art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który zgodnie z pkt 8 stanowi, że na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 3 zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego, którymi w myśl postanowień art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami są m. in. drogi publiczne. Podkreślono, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednocześnie art. 63 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Powyższe regulacje, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., dają podstawę do stwierdzenia, że postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest w jakimkolwiek stopniu warunkowane prawem do władania terenem, zatem nie ma sytuacji by decyzja kończąca postępowanie prawo o naruszała. W związku z powyższym zarzuty zawarte w odwołaniu w omówionym wyżej zakresie uznano za bezpodstawne. Kolegium nie dopatrzyło się także zarzucanego naruszenia lub obrazy przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 Kpa. Kolegium podzieliło natomiast zarzut ogólnikowego uzasadnienia decyzji w części obejmującej przywołanie przepisów rozporządzenia nr [...] Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005 r. bez wskazania stosownych przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Brak ten, zdaniem Kolegium, nie miał wpływu na rozstrzygnięcie Burmistrza miasta R. i miał wyłącznie znaczenie formalne. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oprócz zarzutów podnoszonych w odwołaniu dodatkowo zarzucono rażące naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) i z § 5 ust, 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza R., które dały podstawę do wprowadzenia zróżnicowania podmiotowego inwestorów, gdzie nakazy i zakazy zawarte w tych przepisach winny dotyczyć wszystkich mając charakter przedmiotowy, nie zaś uderzać w generalną i fundamentalną zasadę równości wszystkich obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), także w związku z art. 64 Konstytucja RP, co w konsekwencji czyni Rozporządzenie Nr [...] Wojewody P. niekonstytucyjnym oraz zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art.138 Kpa poprzez zaniechanie rozpatrzenia wszystkich zarzutów wskazanych w odwołaniu oraz naruszenie art. 107 §3 Kpa poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne niewyjaśnienie w jaki sposób planowana inwestycja na wpływać na obszar chroniony. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, wskazało, że w skardze zawarto w większości te same zarzuty co w odwołaniu od decyzji Burmistrza R., do których Kolegium odniosło się w postępowaniu odwoławczym i w tym zakresie podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniesiono, że planowane zamierzenie nie jest zgodne z przepisami rozporządzenia Nr [...] Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza R. zakazującymi lokalizowanie obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Ponadto Kolegium uznało, że nie może się odnieść do zawartych w skardze zarzutów niezgodności w/w rozporządzenia Wojewody P. z Konstytucją RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zostały określone warunki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycją celu publicznego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia pięciu enumeratywnie wymienionych warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez pryzmat, których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów tych należy niewątpliwie zaliczyć przepisy dotyczące ochrony przyrody, czy też ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z postanowieniami art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodność z odrębnymi przepisami dotyczy również zgodności decyzji z aktami prawa miejscowego, określonymi w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jako źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej. Niewątpliwie takim aktem prawa miejscowego jest wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880), rozporządzenie nr [...] Wojewody P. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza R. ( Dz. Woj. P. Nr 54, poz. 725). Z brzmienia delegacji zawartej w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wynika, że w rozporządzeniu Wojewody, należy obok nazwy obszaru chronionego, położenie, obszaru, sprawującego nadzór, określić również ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów w tym zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust.1 wynikające z potrzeb jego ochrony. We wspomnianym art. 24 ustawy o ochronie przyrody wśród zakazów w pkt. 8 wymienia się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior, który znalazł się w § 5 cyt. rozporządzenia nr [...] Wojewody, natomiast w ust. 2 pkt 3 wspomnianego przepisu zaznaczono wyraźnie, że zakazy wymienione w ust. 1 nie dotyczą m.in. realizacji inwestycji celu publicznego (rozumianych, jako działania o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że wspomniane rozporządzenie Nr [...] Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza R. wydane zostało w granicach upoważnienia zawartego w ustawie o ochronie przyrody, a wprowadzone w § 5 rozporządzenia zakazy wynikające z potrzeb jego ochrony w tym dotyczący lokalizacji obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior wybrane zostały z listy zawartej w art. 24 ustawy, z uwzględnieniem wyjątków (urządzenia wodne oraz obiekty służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, inwestycje celu publicznego) wynikających z ustawy. Spełnia tym samym wymogi, jakie art. 94 Konstytucji RP stawia przepisom prawa miejscowego pozwalające na uznanie go za przepis konstytucyjny. W świetle opisanego wyżej stanu faktycznego, Sąd nie stwierdził podnoszonego w skardze naruszenia prawa, a tym samym podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą niezbędną do funkcjonowania obiektu, na terenie obejmującym działkę nr [...], położonym we wsi C. W. gmina R., z uwagi na fakt, że mieści się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora R. nie jest zgodna postanowieniami cyt. rozporządzenia nr [...] Wojewody P., a tym samym nie spełnia warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Mając powyższe na uwadze należy uznać, że skoro stwierdzono, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia jednego z warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzn. nie jest zgodne z §5 cyt. rozporządzenia Wojewody P., nie było już potrzeby badania czy planowana inwestycja jest zgodna z innymi przepisami odrębnymi, jak podnosi pełnomocnik skarżącej, w szczególności z postanowieniami art. 21 i art. 32 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 140 kodeksu cywilnego, organ właściwie postąpił odmawiając wydania decyzji o warunkach zabudowy. Na marginesie Sąd zauważa, że w wyroku z dnia 6 stycznia 2005r. sygn. akt SN III CK 129/04 Sąd Najwyższy uznał, że odwołanie się do społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości należy rozumieć, jako wskazanie na uprawnienie właściciela do nieskrępowanego korzystania z tej nieruchomości w zakresie z reguły dostępnym (potencjalnie możliwym do wykorzystania) właścicielowi, w granicach zakreślonych przez prawo. Sąd nie dopatrzył się również podnoszonych w skardze naruszeń zasad ogólnych postępowania tj.: zasady praworządności (art. 6 Kpa), zasady pogłębiania zaufania do organów( art. 8 Kpa), zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77., art. 80 Kpa), oraz art. 138 Kpa i art. 107§3 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważa, że należy odróżnić ochronę środowiska regulowaną przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr poz. 627 ze zm.) od ochrony przyrody regulowanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). W ustawie o ochronie przyrody, będącej podstawą ustanowienia przez Wojewodę P. Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza R., wyjaśnia się na czym polega ochrona przyrody (zachowanie, zrównoważone użytkowanie oraz odnawianie zasobów, tworów i składników przyrody, w tym krajobrazu), a także wyjaśnia się co jest celem jej ochrony (m.in. ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody). Natomiast ustawa o ochronie środowiska określa zasady ochrony i warunki korzystania z zasobów środowiska w tym zasady wprowadzania substancji lub energii do środowiska. W związku z tym, że podstawą decyzji odmownej były przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody P. nie było potrzeby do przejścia z przepisów regulujących ochronę przyrody do zasad ochrony środowiska i ustalenia w jaki sposób inwestycja mogłaby wpłynąć na warunki ochrony środowiska w szczególności do Obszaru Chronionego Pojezierza R. Biorąc pod uwagę powyższe, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).