VI SA/Wa 726/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 726/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. podjętą na podstawie art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), lp. 2.1 załącznika do tej ustawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na P. L. , skarżącego w niniejszej sprawie, karę pieniężną w wysokości 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia na przewozy regularne specjalne. W dniu 12 września 2006 r. w miejscowości Z. poddano kontroli drogowej autobus marki [...] o nr rejestracyjnym [...], dowożący dzieci do Gminnego Zespołu Szkół w Z. Autobus należał do P. L. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...].", kierowcą był W. L. Organ uznał, że przewóz był w rozumieniu powołanej ustawy przewozem regularnym specjalnym, a kierowca do kontroli nie okazał wymaganego zezwolenia. W tym stanie rzeczy nałożono na P. L. karę w kwocie 6.000 zł za wykonywanie przewozu bez wymaganego zezwolenia. W odwołaniu od tej decyzji P. L. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania bądź o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 pkt 9 i błędne zastosowanie art. 18 ust. 1 cyt. ustawy. Zdaniem P. L. uznano go za podmiot wykonujący przewozy regularne specjalne wskutek błędnego przekonania organu, że przewóz, który świadczy na rzecz uczniów gminy Z. to przewóz określonej grupy osób, na określonej trasie, w określonych odstępach czasu, w sposób powtarzalny. Ocena zebranego materiału dowodowego w tym zakresie jest wadliwa. Przewozy dzieci z miejsca zamieszkania do szkoły i z powrotem nie są bowiem regularne i nie odbywają się w określonych odstępach czasu. Dzieci rano są zabierane w różnych godzinach i z różnych miejsc ze swoich miejscowości, często konfiguracja przejazdu jest różna, autobus czeka na dzieci, aż się zbiorą i dopiero odjeżdża. Przyjazd odbywa się w różnych godzinach i nie jest stały, ale często dopasowany do zmieniającego się planu lekcyjnego. Odjazd spod szkoły także odbywa się w różnych godzinach i zależy od zakończenia lekcji. Nadto P. L. podniósł, że nie korzysta z przystanków ani obiektów drogowych, bo na trasie nie ma takich przystanków. W jego ocenie przewóz dzieci należy traktować jako przewóz wahadłowy. P. L. dołączył do odwołania wydaną przez Wójta Gminy Z. w dniu [...] listopada 2006 r. decyzję o umorzeniu wszczętego z jego wniosku postępowania o wydanie zezwolenia na dowożenie i odwożenie uczniów do szkól podstawowych i gimnazjów na terenie Gminy Z. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, lp. 2.1 załącznika do tej ustawy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu II instancji nie ma podstaw do uwzględnienia odwołania. Cechą charakteryzującą przewóz regularny specjalny jest regularność i przewożenie tylko określonej liczby osób. Z protokołu kontroli, protokołu przesłuchania kierowcy, umowy przewozowej nr [...] zawartej między Gminą Z. a stroną wynika, że strona dokonywała przewozu określonej liczby osób, a przewóz był wykonywany w oparciu o rozkład zajęć szkolnych co oznacza, że przewóz miał charakter regularny. Tak bowiem wynika z § 1 umowy przewozowej i z przesłuchania kierowcy, który podał, że pracę rozpoczyna ok. 6:30 wyjeżdżając na trasę [...]. W Z. dzieci zawsze wysiadają. Trasę taką ze stałymi godzinami wykonuje systematycznie w dniach nauki w szkole. Godziny przejazdu zna na pamięć. Organ podniósł nadto, iż przewóz nie nosił znamion przewozu wahadłowego. Zarówno w definicji przewozu wahadłowego jak i definicji przewozu regularnego specjalnego mowa jest o grupach osób z tym, że w przypadku przewozów regularnych specjalnych grupę tę opisano jako "określoną", a w przypadku przewozów wahadłowych jako "zorganizowaną", która dojeżdża do miejsca docelowego i wraca do miejsca początkowego. Przewozy regularne specjalne oprócz tego, że w odróżnieniu od przewozów wahadłowych cechują się regularnością (a nie wielokrotnością), to objęta jest nimi grupa osób, której cechy z góry określono i którą można wyodrębnić przez dookreślenie jej przynależności. Oznacza to, że w tym wypadku grupa ta nie jest w żaden sposób zorganizowana przez kogokolwiek lecz posiada przywilej korzystania z danego przejazdu z mocy umowy zawartej między przewoźnikiem a podmiotem trzecim na rzecz tej grupy. W skardze na powyższą decyzję P. L. ponowił zarzut naruszenia art. 4 ust. 9 i art. 18 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 powołanej ustawy i wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Podtrzymując swoje twierdzenia zawarte w odwołaniu co do braku przesłanek do przyjęcia, iż wykonywany był w dniu kontroli przewóz regularny specjalny skarżący podniósł nadto, że podstawowym transportem dowożenia dzieci jest pojazd należący do Wójta Gminy Z., a jego autobus jest wykorzystywany pomocniczo wówczas gdy gminny gimbus nie jest w stanie zabrać dzieci na wybraną trasę. Rozkład przejazdów jest zmienny dostosowywany do potrzeb organizatorów przewozów. Trasa w szczególności powrotna nie zawsze jest stała, bo zależy od tego z jakich miejscowości dzieci wsiadają danego dnia do autokaru. Bywa, że dzieci z różnych powodów nie wracają jego autokarem i wówczas omija ich miejscowości. Te okoliczności, zdaniem skarżącego powodują, że nie ma możliwości uzyskania wszelkich dokumentów niezbędnych do uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Nie jest bowiem w stanie przedstawić projektu rozkładu jazdy, skoro ani czas, ani też trasa jazdy autokaru nie jest stała, regularna. Nie jest tez możliwe wykazanie przystanków, co niezbędne jest w uzyskaniu zezwolenia, bo kierowca zatrzymuje się często w danej miejscowości kilkakrotnie, przy domach uczniów. Z tych względów Wójt odmówił mu wydania zezwolenia. Skarżący odwołał się przy tym do stanowiska Ministerstwa Transportu przedstawionego w piśmie z dnia 4 grudnia 2006 r. (którego kserokopię dołączył do skargi), iż tego rodzaju przewóz należałoby traktować jako przewóz okazjonalny. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami ani powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana. p.p.s.a.). Badając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Prawną konsekwencją statuowanej w art. 15 k.p.a. dwuinstancyjności postępowania jest obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w pełnym zakresie. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej i jednoczesnym odniesieniu się do przedstawionych w odwołaniu twierdzeń i zarzutów. Organ odwoławczy jest przy tym zobligowany do rozpatrzenia odwołania w sposób określony regułami procedury administracyjnej i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Związanie rygorami powyższej procedury oznacza, iż obowiązkiem tego organu jest przestrzeganie ogólnych zasad postępowania określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w tym zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania do urzędów państwa (art. 7, 8 k.p.a.). W realizacji tych zasad konieczne jest ścisłe przestrzeganie prawa zwłaszcza, co w sprawie wymaga podkreślenia, w zakresie dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego i konkretnego ustosunkowania się do twierdzeń strony. Organ administracji publicznej - także organ odwoławczy winien w prowadzonym postępowaniu kierować się przepisem art. 77 § 1 k.p.a. obligującym do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i rozpatrzenia go z zachowaniem granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) zaś ocena materiału i wszechstronne wyjaśnienie rozstrzygnięcia objętego częścią dyspozytywną decyzji winny stosownie do wymogu z art. 107 § 3 k.p.a., znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zaskarżona decyzja powyższym wymogom w pełni nie odpowiada, co skutkuje naruszeniem powołanych przepisów mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 6.000 zł za brak zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego ogólnie stwierdzając, iż kontrolowany przewóz to przewóz określonej grupy osób (uczniów), na określonej trasie, w określonych odstępach czasu, w sposób powtarzalny tj. przewóz noszący znamiona przewozu regularnego specjalnego. Główny Inspektor Transportu Drogowego bezkrytycznie powyższe ustalenia podzielił, odwołując się do zeznań kierowcy W. L. i do postanowień umowy przewozowej. Wprawdzie w postępowaniu przed organem I instancji skarżący nie odniósł się do zeznań świadka W. L. i nie przedstawił okoliczności, w jakich przewóz w ramach powyższej umowy był wykonywany, jednakże treść zawartych w tym zakresie w odwołaniu twierdzeń przeczy ustaleniom poczynionym na podstawie zeznań świadka W. L. Skarżący podkreśla bowiem, że przewozy odbywają się w określonych odstępach czasu, konfiguracja przejazdu jest różna, autobus czeka na dzieci, aż się zbiorą i dopiero odjeżdża, przejazdy odbywają się o różnych godzinach. Organ II instancji chociaż w uzasadnieniu decyzji powyższe twierdzenia odwołania odnotował to jednak z ich treści nie wyprowadził jakichkolwiek wniosków i w ogóle do twierdzeń odwołującego się nie odniósł, podczas, gdy wskazują one na to, iż skarżący kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i podważa w istocie zeznania W. L. W świetle powyższego powstają uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistego stanu rzeczy i okoliczności, w jakich przewóz był wykonywany, a bez ich wyjaśnienia nie jest możliwe ustalenie, czy kontrolowany przewóz spełniał przesłanki przewozu regularnego specjalnego. Powyższa wątpliwość potęguje treść umowy przewozowej, do której § 1 Główny Inspektor Transportu Drogowego się odwołał ogólnie stwierdzając, iż potwierdza ona m.in., że przewóz odbywał się na podstawie rozkładu zajęć szkolnych. Umowa nie jest jednak w tym zakresie jednoznaczna i wymaga wyjaśnień co do zamiaru stron w tym zakresie. Chociaż zatem nie może budzić wątpliwości, iż strona, jak trafnie uznały organy, dokonywała przewozu określonej grupy osób (uczniów Gminnego Zespołu Szkół w Z.) to jest to okoliczność niewystarczająca, w świetle powołanych przepisów ustawy o transporcie drogowym, do przyjęcia, iż wykonywany przewóz był przewozem regularnym specjalnym. Organ II instancji bezkrytycznie podzielając stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego i jego pozostałe ustalenia rozpoznał odwołanie, jak wyżej wskazano, z naruszeniem obowiązującej procedury administracyjnej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł, jak w pkt. 1 sentencji, w pkt. 2 zgodnie z art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a.