VI SA/Wa 251/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Asesor WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi A. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę VI SA/Wa 251/06 Uzasadnienie Na wniosek A. S.A. z siedzibą w P. z dnia [...] marca 2005 r. o przedłużenie dotychczasowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, Zarząd Dróg Miejskich w W., działając w imieniu Prezydenta m. W., decyzją z dnia [...] września 2005 r., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 8 oraz ust. 13, art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), art. 104 kpa, oraz na podstawie uchwały nr XLVII/1191/2005 Rady m. st. Warszawy z dnia 17 marca 2005 r. zmieniającej uchwałę nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Wojewody Mazowieckiego Nr 77, poz. 2036), wydał dla A. S.A. z siedzibą w P. zezwolenie na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi krajowej o powierzchni 7,20 m² w celu umieszczenia reklamy, przy ul. W. rej. ul. K. Powierzchnię reklamy określono na 34,22 m², a termin zajęcia pasa drogowego na okres od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Opłata została ustalona według iloczynu powierzchni reklamy (34,22 m²) i stawki w wysokości 3,50 zł/m² dziennie, co dało łącznie za 103 dni opłatę w wysokości 12 336,31 zł. Warunki zajęcia pasa drogowego określono w załącznikach Nr 1 i Nr 2 do decyzji, powołując się na § 16 planu miejscowego wykluczającego możliwość umieszczania reklam w liniach rozgraniczających ulic oznaczonych na planie symbolem 6KL. W związku z tym organ administracji stwierdził, iż decyzja została wydana do dnia [...] grudnia 2005 r. z uwagi na umożliwienie likwidacji reklamy i przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności oraz wskazał na możliwość uchylenia decyzji w przypadku zmiany w planie miejscowym. Od decyzji tej A. S.A. złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie oraz zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i § 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], przez błędną jego wykładnię. Skarżąca powołała się na dotychczas wydane decyzje na zajęcie pasa drogowego, wywodząc z tego, że organ administracji wydając je stwierdził, iż istniały szczególnie uzasadnione przypadki lokalizacji reklamy. Obecnie zaś nie uznał, iż zachodzi taka szczególna sytuacja z uwagi na wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej stanowisko organu nie jest uzasadnione treścią przepisu art. 39 i art. 40 ustawy o drogach publicznych, albowiem przepisy te regulują wyłącznie zajęcie pasa drogowego, a kwestie zagospodarowania przestrzennego i budowlane regulowane są ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu terenu oraz ustawą Prawo budowlane. W ocenie skarżącej do zagospodarowania terenu już doszło (nośnik na reklamę jako obiekt budowlany już stoi), a tym samym wejście w życie planu miejscowego nie może z obiektu tego czynić samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącej także treść pkt 5, 10 i 11 załącznika Nr 2 do decyzji stoją w sprzeczności z ustawą o drogach publicznych, bowiem ustawa ta nie koresponduje z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu terenu, natomiast zakaz umieszczania reklam niezgodnych z dobrymi obyczajami i warunek wystąpienia o przedłużenie zezwolenia z trzymiesięcznym wyprzedzeniem przed wygaśnięciem dotychczasowej decyzji także nie wynikają z ustawy o drogach publicznych. Z powyższych względów skarżąca domagała się również uchylenia warunków zajęcia pasa drogowego. Odnosząc się do § 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pasa nadwiślańskiego skarżąca wskazywała, iż przepis ten wszedł w życie w dniu 13 sierpnia 2004 r. tj. kiedy obiekt budowlany będący nośnikiem reklamy już istniał. Zatem, w ocenie skarżącej, organ administracji nie mógł, w powołaniu się na treść tego przepisu, postawić warunku uchylenia decyzji przed jej wygaśnięciem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ administracji stwierdził, iż decyzja została wydana na kilka miesięcy w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", ul. W. i z uwagi na umożliwienie likwidacji reklamy, albowiem § 16 planu wyklucza umieszczanie wszelkich reklam w liniach rozgraniczających ulic oznaczonych symbolem [...]. Organ administracji wskazał, iż przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest wyjątkiem od zasady, że w pasie drogowym można dopuścić lokalizację obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Z faktu wielokrotnego uzyskiwania czasowych zezwoleń, na umieszczanie w przedmiotowym miejscu przez spółkę nośników reklamowych, nie może ona, zdaniem organu, wyprowadzać uprawnienia do dalszych zezwoleń, tym bardziej, iż zmieniło się przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowano nośnik reklam. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe, kształtuje wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa do terenu. Tym samym istniejące obiekty budowlane i urządzenia, niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, mogą pozostać w pasie drogowym pod warunkiem, że nie kolidują z postanowieniami planu. Odpowiadając na zarzut zastosowania przepisów planu jako prawa z mocą wsteczną, organ administracji wyjaśnił, iż skarżąca otrzymała zezwolenie na następny okres czasowy, jednakże okres zajęcia pasa drogowego dostosowano do przepisów prawa miejscowego. Od powyższej decyzji A. S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając decyzji naruszenie: § 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" poprzez błędną jego interpretację i zastosowanie z mocą wsteczną, art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną interpretację pojęcia "w szczególnie uzasadnionych okolicznościach", oraz naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 8 kpa. Wskazując na naruszenie § 16 planu skarżąca wywodziła, iż z punktu widzenia przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja wybudowania nośnika reklamowego została zakończona i doszło do zagospodarowania terenu w sposób ostateczny. W związku z powyższym nośnik reklam stał się legalnym obiektem budowlanym, pomimo tego, że plan wprowadził zakaz reklam. Zdaniem skarżącej argument ten potwierdza zapis w § 92 planu stanowiący, iż "do spraw z zakresu zagospodarowania przestrzennego wszczętych przed dniem wejścia w życie planu, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się ustalenia planu". Z zapisu tego spółka wywiodła stwierdzenie, iż do wybudowanego przez nią nośnika reklamowego postanowienia planu nie mają zastosowania, bowiem został on pobudowany w roku 2001 na skutek wydania decyzji ostatecznej przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca postawiła także zarzut niewłaściwości rzeczowej zarządcy drogi w przedmiocie orzekania o warunkach zabudowy. Przepis art. 39 ust. 1 nie dawał podstaw, w ocenie skarżącej, zarządcy drogi do określania ograniczeń w zakresie wydawania zezwoleń na umieszczenie reklam w oparciu o postanowienie planu miejscowego. Nadto decyzja nie uzasadnia by nie zachodziły "uzasadnione okoliczności" z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, dające podstawę do odmowy wydania zezwolenia. W ocenie skarżącej organ wydając uprzednie zezwolenia uznał, iż zachodziły "uzasadnione okoliczności" natomiast obecnie posłużył się argumentem nie znajdującym potwierdzenia w art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, bowiem posłużył się treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spółka uważa, iż nie zaszły żadne zmiany w stanie faktycznym, w stosunku do istniejącego w czasie, kiedy otrzymywała zezwolenia, zatem decyzja organu administracji nosi cechy dowolności, a ponieważ pominięto fakt uprzednio wydanych zezwoleń, narusza ona także art. 107 § 3 kpa. Ponieważ nie doszło, jak to stwierdziła spółka, do zmiany okoliczności stanowiących podstawę wydania decyzji, zatem zaskarżona decyzja narusza także art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2005 r. zezwalająca A. S.A. z siedzibą w P. na czasowe zajęcie pasa drogowego. Spółka w skardze nie zgadzała się ze stanowiskiem organu administracji stwierdzającym, iż zaskarżona decyzja musi odpowiadać warunkom uchwały nr XXXII/692/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Zgodnie z tymi warunkami (§ 2 ust. 1) granice położonego w dzielnicy [...] obszaru objętego planem wyznaczono przez następujące linie: 1) od północy - południowo-wschodnia krawędź łącznicy węzła komunikacyjnego mostu [...] prowadzącej ruch z ul. W. na al. A. w kierunku P. oraz północna linia rozgraniczająca al. A., 2) od wschodu zachodnia linia brzegowa rzeki W., 3) od południa linia równoległa od osi ul. C., 4) od zachodu oś ulicy W. Plan określił przeznaczenie terenów na poszczególne cele poprzez określenie ich funkcji, odnosząc odpowiednie ustalenia w tym zakresie do terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi, zwanych działkami (§ 6 planu) . Plan ustalił także układ głównych przestrzeni publicznych - aleja piesza oraz ulica odbarczeniowa obsługująca obszar objęty planem, położone wzdłuż ul. W.- oznaczono w planie symbolami [...],[...],[...],[...] (§ 12 planu). Ustalając powyższe plan wykluczył, postanowieniem § 16, umieszczanie wszelkich reklam w liniach rozgraniczających ulic oznaczonych symbolami: [...],[...],[...] oraz w pasach terenu po obydwu stronach ulicy po 6m szerokości licząc od linii rozgraniczających na zewnątrz osi drogi, albowiem wzdłuż alei położonej przy ul. W. (oznaczonej symbolami [...],[...],[...],[...]) ustalono wprowadzenie szpalerów drzew (§ 41 planu). Zdaniem skarżącej te postanowienia planu miejscowego nie mogą odnosić się do wybudowanego przez nią (legalnie jak to podnosiła) w roku 2001 nośnika reklamowego, albowiem plan powstał później od wydanej decyzji ostatecznej udzielającej pierwszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Dodatkowym argumentem takiego stanowiska spółki, jej zdaniem, jest § 92 planu, którego treść przytoczono wyżej. Aby odnieść się do twierdzeń skarżącej należy wskazać, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) – zwanej dalej ustawą - zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Do obiektów takich należą nośniki służące do umieszczania na nich reklam, których lokalizowanie w pasie drogowym w szczególnie uzasadnionych przypadkach może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 3 ustawy). Stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zaskarżona decyzja administracyjna została wydana zgodnie z tą kompetencją, stąd zarzut skarżącej o naruszeniu właściwości zewnętrznej przez organ administracji nie jest trafny. Powołane przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnościa drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Potwierdzeniem takiego pojmowania "szczególnie uzasadnionych przypadków" stanowi treść art. 38 ust. 1 ustawy, który stwierdza, iż istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Należy przypomnieć, iż w rozpoznawanej sprawie organ administracji nie wydał decyzji o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego lecz wydał decyzję pozytywną. Wszelkie zatem dywagacje na temat odmowy zajęcia pasa drogowego są chybione. Faktem jest, że zezwolenie miało charakter czasowy, jednakże poprzednio wydane także stanowiły o czasowym zajęciu pasa drogowego. Zarządca drogi wydający czasowe zezwolenia nie wydawał decyzji pozwolenia na budowę, lecz były to decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia na określony czas nośnika reklam. Nieuzasadniony jest zatem zarzut skarżącej o przekroczeniu kompetencji organu administracji co do jego właściwości rzeczowej, albowiem nie działał jako organ budowlany. W zaskarżonej decyzji nie doszło do pomieszania rozstrzygnięć w zakresie inwestycji budowlanych, zagospodarowania przestrzennego i planowania, co zarzuca spółka. Organ administracji, dokonując wyłącznie rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musiał mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym. Należy zauważyć, iż wszystkie decyzje, w tym i zaskarżona, dotyczyły wyłącznie zezwoleń na czasowe zajęcie pasa drogowego. Nie były to pozwolenia na budowę lub tym podobne rozstrzygnięcia, zatem uprawniały one spółkę wyłącznie do czasowego korzystania z pasa drogowego na cel, który był określany w decyzjach, zgodnie z wnioskami skarżącej. Spółka przez fakt wydania pierwszej decyzji nabyła jedynie i wyłącznie prawo do postawienia na czas oznaczony nośnika reklamowego. Dalszymi decyzjami uzyskiwała prawo do, określonego w czasie podanym w tych decyzjach, użytkowania pasa drogowego pod tym tymczasowym obiektem budowlanym i to użytkowania wyłącznie zgodnie z celem wskazanym w tych decyzjach. Spółka zatem nigdy nie pozyskała prawa do gruntu na okres ponad podany w zezwoleniach. Stąd skarżąca nie może wywodzić żądania zobowiązującego zarządcę drogi do udzielania następnych zezwoleń, w szczególności w warunkach, kiedy przeznaczenie terenu (przedmiotowego pasa drogowego), skutkiem wprowadzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyklucza jego użytkowanie pod reklamy. Jeżeli ująć to w kategoriach skargi, to plan ten można określić jako istotną okoliczność stanowiącą podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ administracji bowiem, rozstrzygając konkretną sprawę, musi mieć na uwadze całokształt okoliczności i obowiązujące przepisy prawa, które dla danego rozstrzygnięcia mają zastosowanie, gdyż nie stosując się do tej zasady działał by z naruszeniem nie tylko przepisów prawa materialnego lecz także łamiąc przepisy postępowania, a w szczególności art. 6 i art. 7 kpa. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.