II SA/Wa 386/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), asesorzy WSA Agnieszka Miernik, WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Monika Michnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia równowartości kosztów poniesionych na kształcenie w czasie studiów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant [...] w Z. decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. ustalił równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych przez wojsko w czasie studiów A. I. w kwocie [...] zł, które był on obowiązany zwrócić w związku z dokonaniem wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w okresie służby obowiązkowej. Na skutek wniesionego przez zainteresowanego odwołania Dowódca Wojsk Lądowych, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2001 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję A. I. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dowódca Wojsk Lądowych, na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, art. 128 § 2 k.p.a., decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., uchylił swoją decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] w Z. z dnia [...] grudnia 2000 r. i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Komendant [...] w Z. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2003 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, poz. 84 z późn. zm.), ustalił równowartość kosztów poniesionych na kształcenie w czasie studiów w kwocie [...] zł, które A. I. jest obowiązany zwrócić. Od powyższej decyzji oficer wniósł odwołanie, jednak nie zachował wymaganego prawem terminu. Wskutek tego decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. W dniu [...] stycznia 2006 r. A. I. wystąpił do Dowódcy Wojsk Lądowych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta [...] w Z. nr [...] z dnia [...] września 2003 r. We wniosku wskazał, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 oraz art. 159 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] w Z. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] oraz odmówił wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż nie zachodzą podstawy, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja bowiem wydana została na podstawie art. 80 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, poz. 84 z późn. zm.), które obowiązywały w dacie wydania decyzji. Organ podniósł, iż w treści art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych została zawarta delegacja dla Ministra Obrony Narodowej do określenia równowartości omawianych kosztów. Przedmiotowy przepis nie zawiera kryteriów dla Ministra jak ta "równowartość" ma być ustalana. Każdy więc sposób ustalania jest zgodny z tą delegacją. Stosownie do § 5 wyżej cytowanego rozporządzenia, do spraw wszczętych przed wejściem w życie rozporządzenia, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, zatem organ I instancji miał prawo zastosowania "równowartości" poniesionych kosztów, ustalając ich wysokość w oparciu o przepisy kwestionowanego rozporządzenia. Od powyższej decyzji odwołał się do Ministra Obrony Narodowej, który decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał argumenty zawarte w decyzji organu I instancji, stwierdzając brak spełnienia przesłanek wynikających z treści art. 156 § 1 k.p.a., dających podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. I. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż decyzja naliczająca równowartość kosztów kształtowania została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem została wydana w oparciu o rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki, które określało równowartość tych kosztów na 2002 r. i lata następne, natomiast on zakończył służbę wojskową w dniu [...] grudnia 2000 r., a więc w czasie, gdy przepisy rozporządzenia, w oparciu o które ustalono równowartość tych kosztów, jeszcze nie obowiązywały. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędne jest wykazanie, że decyzja taka została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość jego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 80 ust. 1 pow. ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierz zawodowy zwolniony z zawodowej służby wojskowej w okresie pełnienia służby obowiązkowej, o której mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, z powodu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza albo z przyczyn określonych w art. 75 ust. 1 pkt 9-12 lub art. 76 ust. 1 pkt 3-4, jest obowiązany zwrócić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia, umundurowania, poniesionych w czasie studiów lub nauki. Sposób ustalenia równowartości tych kosztów nie został bliżej określony w ustawie, natomiast na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, Minister Obrony Narodowej został upoważniony do wydania rozporządzenia i do określenia w nim równowartości kosztów, o których mowa w ust. 1 oraz zasad i trybu ich zwracania. Minister Obrony Narodowej w dniu 9 stycznia 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, poz. 84). Minister Obrony Narodowej, wydając jednakże to rozporządzenie, określił w nim jedynie równowartość kosztów kształcenia za jeden rok studiów lub nauki, która wynosiła w 2002 r. 18.235,00 zł. Określił też w jaki sposób ma być wyliczona równowartość tych kosztów w latach następnych. Minister Obrony Narodowej nie objął więc tym rozporządzeniem tych osób zwolnionych z zawodowej służby wojskowej, które ukończyły naukę w latach poprzedzających rok 2002 r. Nie wymaga zaś szczegółowego uzasadnienia, iż równowartość kosztów poniesionych w czasie studiów lub nauki w latach poprzedzających rok 2002 r. różni się od równowartości kosztów poniesionych w 2002 r., czy też w latach następnych. A zatem rozporządzenie normuje jedynie sytuację tych osób, które pobierały naukę w roku 2002 i w latach następnych i zobowiązane będą do zwrotu równowartości tych kosztów. Rozporządzenie nie objęło więc swoim unormowaniem sytuacji takich osób, jak skarżący. Stąd też przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić źródła prawa dla decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu równowartości kosztów kształcenia. Wynika to wprost z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie zaś powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Ustawodawca nie ograniczył upoważnienia do określenia równowartości kosztów wyłącznie do roku 2002 r. i lat następnych. W tej sytuacji brak jest unormowania prawnego w stosunku do osób, które ukończyły naukę w latach wcześniejszych. Ponadto wskazać należy, że obowiązek zwrotu kosztów kształcenia powstaje w momencie zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby. Decyzja zatem o zwrocie równowartości kosztów jest ściśle powiązana z decyzją o zwolnieniu żołnierza ze służby. Legalność decyzji o obowiązku zwrotu kosztów kształcenia oceniać należy zatem z perspektywy jej zgodności ze stanem prawnym, obowiązującym w chwili powstania tego obowiązku zwrotu, a więc w chwili zwolnienia żołnierza ze służby. Tak więc, decyzję w przedmiocie zwrotu kosztów odnieść należy do stanu prawnego, obowiązującego w chwili zdarzenia. Przyjęcie bowiem możliwości wydania decyzji w oparciu o akt prawny, nieobowiązujący w chwili zdarzenia, stanowiłoby naruszenie zasady nieretroakcji i zaufania do prawa obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania z wniosku strony. A zatem, również z tego powodu decyzja Komendanta [...] w Z. z dnia [...] września 2003 r. nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.