I SA/Wa 1811/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie : WSA Maria Tarnowska (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta O. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] – [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości o pow. [...] ha, oznaczonej w ewidencji gruntów m. [...] numerem działki [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości szczegółowo opisanej w osnowie zaskarżonej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał również, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji komunalizacyjnej wystąpili: S. C., K. T. oraz J. W., zarzucając, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego wniosku podano, że skomunalizowana działka wchodziła w skład majątku przedsiębiorstwa [...] Spółka w [...]. Prawo własności tej nieruchomości zostało przywrócone spadkobiercom byłych właścicieli na podstawie następujących decyzji: • Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1996 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1948 r. w części dotyczącej przejęcia na własność państwa przedsiębiorstwa [...] Spółka w [...]., • Ministra Gospodarki z dnia [...] września 1998 r. nie stwierdzającej naruszenia prawa ww. decyzji Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1996 r., • Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1999 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] kwietnia 1952 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo – odbiorczego przedsiębiorstwa [...] Spółka w [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Prezydent Miasta [...] podniósł, iż po komunalizacji przedmiotowej nieruchomości Gmina [...] aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1993 r. oddała ją w użytkowanie wieczyste na rzecz Banku Spółdzielczego w [...]. Zawarcie przedmiotowej umowy nastąpiło w dobrej wierze. Na nieruchomości tej Bank Spółdzielczy wybudował ze swoich funduszy budynek służący jego działalności statutowej. W tej sytuacji, w ocenie Gminy [...], kwestionowana decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalny skutek prawny, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa, który powinien stanowić przeszkodę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r., twierdząc w uzasadnieniu, że podstawą do uznania, że Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości stanowiącej przedmiot komunalizacji w niniejszej sprawie, były wyżej wymienione: orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1948 r. oraz orzeczenie Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] kwietnia 1952 r. Decyzjami Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1996 r. oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1999 r. stwierdzona została nieważność ww. orzeczeń. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wywiera skutek od dnia wydania decyzji, która podlega unieważnieniu, następuje przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem decyzji, której nieważność stwierdzono, tak jak gdyby tej decyzji w ogóle nie było, a zatem, zdaniem organu, Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji w niniejszej sprawie. Oznacza to, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. orzekająca o komunalizacji działki nr [...] położonej w [...] została wydana bez podstawy prawnej, a zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdza się nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ uznał równocześnie, że przedmiotowa decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 kpa. W niniejszej sprawie wieczyste użytkowanie działki nr [...] nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, bowiem ochrona nabywcy wynikająca z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece obejmuje jednie prawa nabyte odpłatnie. W związku z powyższym, nabycie nieodpłatne nie może zostać ocenione jako powodujące nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Także poczynienie nakładów na nieruchomości nie może być oceniane jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1995 r. sygn. akt IV SA 747/94, Wspólnota 1997/7/26). Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta [...], nie zgadzając się ze stanowiskiem organu nadzoru, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Kieleckiego nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił też Bank Spółdzielczy w [...], jednakże postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że wniosek ten został wniesiony z uchybieniem terminu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 1226/03 oddalił skargę Banku na ww. postanowienie. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2000 r. sygn. akt IV SA 1792/98 wyraził pogląd, że skoro § 2 art. 156 kpa jest wyjątkiem od zasady określonej w § 1 tego przepisu, nie można tu stosować wykładni rozszerzającej, ale raczej wykładnię ścieśniającą, aby wyjątek nie stał się regułą i nie wypaczyło to stwierdzenia nieważności decyzji. Organ orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak argumentował NSA, powinien dążyć do wyjaśnienia w pierwszej kolejności, czy nie ma w sprawie miejsca jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a następnie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek negatywnych określonych w § 2 tego przepisu. Przy czym, ocena nieodwracalności skutków prawnych dokonywana na tym etapie (postępowania administracyjnego) i przez ten organ, powinna zamykać się w ramach środków prawnych przewidzianych w szeroko rozumianym prawie administracyjnym (prawo materialne, kpa, ewentualnie inne przepisy). W skomplikowanych stosunkach prawnych, niekiedy całkowite rozstrzygnięcie sprawy wymaga ingerencji kilku organów działających w oparciu o przepisy z kilku różnych dziedzin prawa. W uzasadnieniu uchwały Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92, OSP 1993 nr 5, poz. 104 stwierdzono natomiast, że w ocenie tego, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz są to zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, iż decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta w nim z domniemania legalności. W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 93 stwierdzono, że odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Od skutków prawnych, które wywołała (bezpośrednio) decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, należy odróżnić skutki prawne (dotyczące tego samego przedmiotu) wywołane późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi, skutki te nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że nieodwracalny skutek prawny wywołany określoną decyzją następuje wtedy, gdy w wyniku samego tylko stwierdzenia jej nieważności nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny, gdyż nie chodzi o "nieodwracalność" skutków prawnych w ogóle, ale przede wszystkim o "odwrócenie" skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również stanowisko zajęte w uchwale NSA z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-7/98, w której podniesiono, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził zatem, że w świetle przedstawionego wyżej orzecznictwa nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta O., że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste stanowi nieodwracalny skutek prawny wywołany przez decyzję komunalizacyjną. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...] i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r., z uwagi na naruszenie art. 156 § 2 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest bezzasadna. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej oraz poprzedzającej decyzji. Przedmiotem skargi jest stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2005 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości o pow. [...] ha, oznaczonej w ewidencji gruntów miasta O. numerem działki [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zasadniczą przesłanką komunalizacji mienia z mocy prawa jest to, aby w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., mienie to stanowiło własność Skarbu Państwa. Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości szczegółowo opisanej w osnowie zaskarżonej decyzji na podstawie orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1948 r. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] kwietnia 1952 r., jednakże decyzjami Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1996 r. oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 16 czerwca 1999 r. została stwierdzona nieważność tych orzeczeń. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wywiera skutek od dnia wydania tej decyzji. Oznacza to, że Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. nie był właścicielem nieruchomości, szczegółowo opisanej w osnowie zaskarżonej decyzji, która została skomunalizowana, a zatem nie została spełniona podstawowa przesłanka umożliwiająca skomunalizowanie mienia, wskazana w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Skarb Państwa nie był właścicielem tej nieruchomości. W tej sytuacji należy uznać, że decyzja komunalizacyjna wydana została bez postawy prawnej. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez postawy prawnej, natomiast zgodnie z § 2 tego artykułu, nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zasadnicze zatem w niniejszej sprawie znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy decyzja, której nieważność stwierdzono, wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, roszczenia cywilnoprawne związane z nabyciem mienia komunalnego mogą być dochodzone przed sądem powszechnym, a zatem, wszelkie nakłady poczynione na przedmiotową nieruchomość mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Oznacza to, że poczynione na nieruchomość nakłady nie uniemożliwiają stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest zasadny również zasadniczy argument strony skarżącej – iż wobec rozporządzenia przedmiotową nieruchomością w drodze umowy cywilnoprawnej doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, które korzysta z ochrony analogicznej dla prawa własności (art. 233 kc). Art. 156 § 2 kpa stanowi jednoznacznie, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Należy wyraźnie stwierdzić, że w niniejszej sprawie stwierdzono nieważność decyzji komunalizacyjnej, która wydana została bez podstawy prawnej, i podkreślić, że decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków, bowiem spowodowała tylko i wyłącznie zmianę właściciela nieruchomości ze Skarbu Państwa na gminę. Późniejszego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na skomunalizowanej nieruchomości nie można uznać za bezpośrednią konsekwencję decyzji komunalizacyjnej, bowiem ustanowienie prawa użytkowania wieczystego było konsekwencją innych, późniejszych rozporządzeń skomunalizowaną nieruchomością. Skoro ustanowienie prawa użytkowania wieczystego mogło nastąpić, ale nie musiało, to nie można go traktować jako nieodwracalnego skutku decyzji komunalizacyjnej. Niniejszy skład orzekający w pełni podziela stanowisko zarówno Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej oraz po[uprzedzającej decyzji. Podkreślić należy, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o czym mowa w art. 156 § 2 kpa, należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa, nie nawiązując do sfery faktów, bowiem przepis wymaga rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych, a nie skutków faktycznych, i poddania ocenie ich odwracalność. Prawidłowo organ podkreślił również, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.