I OSK 1550/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędzia del. WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1195/05 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2007 r. oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2005 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Kierownik Filii Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie, po rozpatrzeniu wniosku M. P. odmówił przyznania zasiłku stałego. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji podał, że M. P. mieszka sam w trzypokojowym spółdzielczym własnościowym mieszkaniu o powierzchni [...] m2 i z powodu nadmetrażu nie posiada uprawnień do dodatku mieszkaniowego. Wnioskodawca utrzymuje się z renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w wysokości [...] złotych miesięcznie. W związku z zaciągnięciem w styczniu 2004 roku przez wnioskodawcę pożyczki w wysokości [...] złotych, którą przeznaczył na uregulowanie zaległości czynszowych, w oparciu o art. 8 ust. 3 i ust. 11 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej do dochodu uzyskiwanego przez wnioskodawcę doliczono kwotę [...] złotych za każdy miesiąc w okresie od stycznia do grudnia 2004 roku. Zatem łączny miesięczny dochód M. P. wyniósł [...] złotych i przekroczył kryterium ustalone w ustawie. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej podkreślił także, iż wnioskodawca oczekuje na ustalenie stopnia niepełnosprawności w MOPS. Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje osobie całkowicie niezdolnej do pracy z powodu niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Ponieważ wnioskodawca ma orzeczoną przez lekarza orzecznika ZUS częściową niezdolność do pracy na okres do grudnia 2004r oraz przekracza kryterium dochodowe organ l instancji uznał, że M. P. nie spełnia przesłanek do przyznania zasiłku stałego i wydał decyzję odmowną. Od decyzji tej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie złożył M. P. Podniósł w nim, że zaliczenie zaciągniętej pożyczki jako dochodu jest bezzasadne i sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, ponieważ pożyczka miała na celu uregulowanie zadłużenia wobec spółdzielni mieszkaniowej i uniknięcie ewentualnych kosztów związanych z egzekucją sądową. Zarzucił też, że ustawa o pomocy społecznej jest błędem legislacyjnym, a ponadto nie powinna mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ weszła w życie po zaciągnięciu przez niego pożyczki. Podkreślił, że pieniądze uzyskane z pożyczki nie stanowią jego dochodu, lecz "koszt utrzymania". Ponadto odwołujący się podniósł, że kwestia posiadanego przez niego mieszkania nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, ponieważ zostało ono nabyte przed wieloma laty. Mieszkanie to stanowi jego zabezpieczenie na przyszłość i umożliwi mu wspólne zamieszkanie z córką i sprawowanie przez nią opieki nad skarżącym. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organ l instancji ustalił miesięczny dochód odwołującego zgodnie z zasadami uregulowanymi w ustawie o pomocy społecznej, a okoliczności dotyczące jego sytuacji rodzinnej są w przedmiotowej sprawie bezsporne. Organ odwoławczy podkreślił, że należy wziąć pod uwagę wszystkie wnioski kierowane przez odwołującego się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz fakt, że wzajemnie się one wykluczają lub dublują. Pomimo tego na pięć złożonych wniosków dwa zostały rozpatrzone pozytywnie, a więc nie można uznać, że organy pomocy społecznej pozostawiły odwołującego bez jakiejkolwiek pomocy. Jednak działania z zakresu pomocy społecznej nie mają na celu zastępowania indywidualnych wysiłków osób potrzebujących, lecz ich wspomaganie na zasadach przewidzianych w przepisach prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. P.. W uzasadnieniu powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu l instancji oraz podkreślił, że odmowa przyznania mu świadczeń z pomocy społecznej uniemożliwia mu zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych i pozostawia go w stanie skrajnego ubóstwa. Skarżący wniósł o łączne rozpoznanie pięciu spraw toczących się przed sądem z jego skarg na decyzje SKO w Krakowie, podjęte w dniu [...] lipca 2005 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 czerwca 2007 r. wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr. 64, poz. 593) zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Ustalając, czy istnieją podstawy do przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, jaką niewątpliwie jest skarżący, co wynika z akt sprawy administracyjnej i jest niesporne, organy powinny były ustalić istnienie dwóch przesłanek: - po pierwsze, że skarżący jest niezdolny do pracy z powodu wieku, lub jest całkowicie niezdolny do pracy, - po drugie, że dochód skarżącego jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Skarżący nie spełnia powyższych kryteriów. Organy prawidłowo ustaliły, że nie jest on osobą całkowicie niezdolną do pracy. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2003 r. został uznany za częściowo niezdolnego do pracy, okresowo, do grudnia 2004 r. (dowód: kserokopia wypisu z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, k. 105 akt. adm.) Sąd zauważył także, iż skarżący nie osiągnął wieku, który pozwalałby na uznanie go za całkowicie niezdolnego do pracy. Wiek ten, zgodnie z treścią art. 6 pkt. 7 ustawy wynosi dla mężczyzny 65 lat. Natomiast M. P. w chwili wydania zaskarżonej decyzji miał niespełna [...] lata. Prawidłowe były także ustalenia odnośnie przekroczenia przez skarżącego kryterium dochodowego. Kryterium to wynosi dla skarżącego jako osoby samotnie gospodarującej zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy - 461 zł. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1. miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych , 2.składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, oraz ubezpieczenia określone w odrębnych przepisach, 3. kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z kolei art.8 ust. 11 pkt. 1 stanowi, że w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Skarżący uzyskał pożyczkę w dniu [...] stycznia 2004 r. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uznaje się sumę miesięcznych przychodów, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Zatem, zgodnie z dyspozycją powyższego przepisu, za przychód uznać należy także pożyczkę, bowiem taki rodzaj przychodu nie został przez ustawodawcę wyłączony z zakresu składników decydujących o ustaleniu wysokości dochodu. Sumę dochodu pomniejsza się jedynie o składniki wymienione w punktach 1, 2 i 3 art. 8 ust. 3 ustawy. Ustawodawca nie przewidział od tak ustalonego sposobu obliczania dochodu żadnych wyjątków, poza wymienionymi w art. 8 ustawy. Sposób obliczenia dochodu, jakim dysponował skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku stałego uznać należy za prawidłowy. Organy uwzględniły także treść art. 8 ust. 11 ustawy, który stanowił podstawę rozliczenia jednorazowego dochodu uzyskanego przez skarżącego. Dochód ten w kwocie [...] zł z tytułu pożyczki przekroczył pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jaką jest skarżący. Świadczenie z pomocy społecznej, jakim jest zasiłek stały nie ma charakteru uznaniowego. O jego przyznaniu decydują przesłanki wymienione w art. 37 ustawy. Treść tego przepisu nie daje organom pomocy społecznej żadnej możliwości odmiennej interpretacji, niż wynika to z jego dosłownego brzmienia. Natomiast zarzut, iż potraktowanie pożyczki, którą zaciągnął skarżący jako jednego ze składników dochodu jest rażącym błędem organów ustalających wysokość dochodu skarżącego nie znajduje uzasadnienia w treści stosownych przepisów ustalających zasady obliczania dochodu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 37 ustawy o pomocy społecznej i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje zasiłek stały. W ocenie autora skargi kasacyjnej, z brzmienia art. 37 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż zasiłek ten przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zdaniem skarżącego, nie sposób przyjąć, iż on nie spełnia tych kryteriów. W opisanym stanie faktycznym nie udzielenie skarżącemu pomocy społecznej stanowi naruszenie art. 3 i 7 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują. Skargę kasacyjną można, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W rozpoznawanej sprawie, organy administracji publicznej stwierdziły, że skarżący oprócz kryterium pełnoletniej osoby samotnie gospodarującej pozostałych kryteriów ustawowych do przyznania prawa pomocy nie spełnia. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2003 r. M. P. został uznany za częściowo niezdolnego do pracy. Ponadto, skarżący nie osiągnął wieku, który pozwalałby na uznanie go za całkowicie niezdolnego do pracy. Wiek ten zgodnie z art. 6 pkt 7 ustawy wynosi 65 lat. Natomiast M. P. w chwili wydania decyzji miał niespełna [...] lata. W ocenie organów, skarżący przekroczył także kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. Podkreślić trzeba, iż pomoc społeczna jest stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) instytucją polityki państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej jej przezwyciężenie. Pomoc ta ma za zadanie przede wszystkim stworzyć warunki do pokonania trudnej sytuacji życiowej osobom, które nie są w stanie jej poprawić przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Kwestia formy, rodzaju i rozmiaru udzielonej stronie pomocy, uzależniona być powinna od rodzaju okoliczności występujących w danej sprawie, ponieważ to one dają obraz uzasadniający lub nie udzielenie określonej w ustawie pomocy społecznej. Przyznanie stronie pomocy społecznej, na tle przedmiotowej ustawy jest w ścisły sposób powiązane nie tylko z sytuacją materialną wnioskodawcy, ale także z koniecznością uwzględnienia potrzeb innych osób, które korzystają lub ubiegają się o przyznanie pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że istotą pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom mającym trudności materialne ich pokonanie, a nie zaspokajanie wszystkich potrzeb danej rodziny. Organy pomocy społecznej odpowiedzialne za udzielenie pomocy na podstawie ustawy o pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Przyznanie konkretnej pomocy musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać ona faktycznie przez stronę zrealizowana. Nie ulega, zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc społeczną, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości, może tylko udzielać pomocy osobom znajdującym się w wyjątkowo trudnej sytuacji materialnej. W rozpoznawanej sprawie, dochód skarżącego wyniósł [...] zł i przekroczył wyznaczone kryterium dochodowe z przedmiotowej ustawy. Organy pomocy społecznej rozpoznając i załatwiając sprawę M. P. prawidłowo ustaliły, że jego sytuacja materialna nie spełnia kryteriów wynikających z ustawy o pomocy społecznej, a warunkujących przyznanie zasiłku stałego. Na tle rozpoznawanej sprawy trzeba podkreślić, że celem pomocy społecznej jest z jednej strony pomoc rodzinom i osobom, które tego potrzebują, ale z drugiej uwzględnianie również ilości osób, które faktycznie potrzebują pomocy społecznej, zaś w tym zakresie organy pomocy społecznej muszą cały czas kontrolować swoje aktualne zasoby finansowe. Mając to na uwadze, należało podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i uznać, że organy administracji publicznej rozpoznały sprawę skarżącego wszechstronnie i wszechstronnie też rozeznały się w jego aktualnej sytuacji materialnej. M. P. nie spełniał kryteriów ustawowych, które uzasadniałyby objęcie go pomocą społeczną i przyznanie mu zasiłku stałego Organy pomocy społecznej, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, prawidłowo rozeznały, jaki charakter ma wykonywanie przez nie określonych zadań w zakresie pomocy społecznej i uznały, że na tle zaprezentowanego stanu faktycznego niniejszej sprawy nie ma podstaw do udzielenia stronie zasiłku stałego. W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.