II SA/Kr 1136/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Robert Sawuła Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. Ś. kwotę 500 zł. (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2005 r.[...], na podstawie art. 105 § 1 oraz 104 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy garażu oraz budynku gospodarczego na działce przy ul. [...] w G. stanowiącej własność Pana J. Z. W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że Pani M. Ś., która wszczęła postępowanie w sprawie w/w budynków nie posiada legitymacji strony w tym postępowaniu. Mimo, iż działka stanowiąca jej własność, nr. ew.[...] , graniczy z działką stanowiącą własność J. Z., nr. ew. [...] to z uwagi na oddalenie spornych budynków od granicy z działką M. Ś. o odległość większą niż 4 m., a więc zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a co a tym idzie brak ich negatywnego oddziaływania na nieruchomość M. Ś. uznać należy, że nie posiada ona przymiotu strony w tym postępowaniu. Organ powołał się przy tym na przepisy art. 5 pr. bud., który zapewnia ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich i art. 3 pkt. 20 pr. bud. regulującego pojęcie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji M. Ś. zarzuciła bezpodstawne uznanie przez organ iż nie jest stroną postępowania w sprawie obiektów wybudowanych przez J. Z., nadto zarzuciła dokonanie błędnych i niezgodnych z rzeczywistością ustaleń. Twierdziła, że obiekt budowlany nazwany budynkiem gospodarczym w rzeczywistości jest garażem, który został wykonany w sposób powodujący zakłócenie stosunków wodnych na jej działce z uwagi na podniesienie fundamentów w stosunku do poziomu działki. Także dojazd do garażu został podniesiony, a droga ta jest zgodnie z art. 3 pkt. 3 pr. bud. budowlą. Nieszczelny zbiornik szamba zalewa jej posesję od 1997 r. co powoduje powstawanie szkód opisanych w odwołaniu. Wszystkie trzy zbiorniki wybudowane zostały przez J. Z. w granicy, bez pozwolenia. Zakłócenie stosunków wodnych na działce stanowiącej własność odwołującej powstało w wyniku podnoszenia w górę obiektów budowlanych na działce J. Z. Odwołująca zarzuciła ponadto prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy. Do odwołania załączyła szereg kopii dokumentów dotyczących bodowy obiektów na obydwu działkach. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] 2005 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 104 kpa i art. 105 kpa o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie budowy garażu oraz budynku gospodarczego na działce przy ul. [...] w G., stanowiącej własność P. J. Z. z powodu braku przymiotu strony wnioskodawczyni M. Ś. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, co następuje: badanie, czy odwołująca posiada przymiot strony, w oparciu o przepis art. 3 ust. 20 pr. bud., jak to uczynił organ pierwszej instancji jest błędne. Przepis ten bowiem dotyczy jedynie postępowań w sprawie pozwolenia na budowę. Interes prawny M. Ś. w postępowaniu, którego przedmiotem jest badanie legalności budynków posadowionych na działce J. Z. musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego i ma być rozumiany jako rzeczywista, aktualna a nie ewentualna potrzeba ochrony prawnej. Odwołując się do art. 5 ust. 1 pkt. 9 pr. bud. należy ustalić, czy obiekty budowlane wybudowane zostały w sposób zapewniający poszanowanie interesów osób trzecich. Gdyby tak nie było, wówczas zostałaby naruszona dyspozycja art. 5 ust. 1 pkt. 9 pr. bud. Organ ustalił, że budynek gospodarczy o wymiarach 2,90 m x 3,90 m wybudowany został na podstawie zgłoszenia z dnia [...] 1999 r. i spełnia warunki określone w § 12 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wynika ze szkicu sytuacyjnego-załącznika do protokołu oględzin z dnia [...] 2005 r. (powinno być 2004 r.) oraz inwentaryzacji stanowiącej załącznik do zgłoszenia z dnia [...] 1999 r., odległość budynku od granicy wynosi 6,5 m. , jest więc zgodna z powyższym rozporządzeniem. Budowa tego obiektu nastąpiła więc z poszanowaniem interesów M. Ś. Odnośnie drugiego obiektu ustalono, że jest to budynek stanowiący prowizoryczne zadaszenie, łączące budynek stodoły i stajni, skonstruowany z filarów z pustaków, bramy oraz dachu opierającego się na stropie stajni i belce stodoły. Jest to obiekt tymczasowy, nie podlegający zgłoszeniu, który powinien być rozebrany po zakończeniu robót budowlanych. Obiekt ten nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania terenu nieruchomości stanowiącej własność M. Ś. Zdaniem organu, wobec dokonanych ustaleń zasadne jest wszczęcie postępowania w sprawie przedmiotowych obiektów urzędu. Skoro wybudowanie przez J. Z. powyższych budynków nie narusza uzasadnionych interesów M. Ś. należy stwierdzić, że nie posiada ona przymiotu strony w tym postępowaniu. Wszczęcie postępowania na wniosek osoby nie posiadającej legitymacji procesowej stanowi przesłankę jego umorzenia z przyczyn formalnych. Nie jest to przeszkodą do wszczęcia przez PINB postępowania w sprawie budynków wybudowanych na działce nr [...] w G. z urzędu. Natomiast w sprawach robót wykonanych prze właściciela gruntu, które mogą doprowadzić do zmiany stanu wody na gruncie określonej w art. 29 ustawy z dnia 18.07. 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 115, póz. 1229) ora maja szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie organem właściwym do zgodnie z art. 4 w zw. z art. 29 tej ustawy Jest organ jednostki samorządu terytorialnego, czyli Burmistrz Miasta i Gminy w O. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dnia [...] 2005 r. znak [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. Ś. Skarżąca zarzuciła, że sprawa toczy się od 2001 r. tylko w kwestii formalnej-czy skarżąca jest stroną postępowania, natomiast brak merytorycznego rozwiązania problemu, którego Nadzór Budowlany w O. nie dostrzega. Pomija się budowę domu bez pozwolenia, budowę garażu zamienia się na budynek gospodarczy a gospodarczy na tymczasowy. W sprawie brak opinii niezależnych biegłych i ustalenia, kto mówi prawdę. Całkowicie pominięta została sprawa dojazdu do garażu, a garaż wraz z podjazdem stanowi całość w świetle przepisów prawa budowlanego. Wybudowane budynki zakłócają stosunki wodne. Skarżąca zarzuciła, że skoro jej działka graniczy z działką J. Z., to ma ona prawo do obrony własnych interesów W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnośnie braku legitymacji skarżącej w sprawie, z uwagi na brak jej interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Rozpoznając skargę na akt administracyjny sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Sądy administracyjne powołane są więc do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję sąd uznał, że została ona wydana z obrazą przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77, art. 80 kpa. Stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnośnie interesu prawnego strony w postępowaniu administracyjnym co do zasady jest słuszne. Jednakże z powodu naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania uznać należy, że zostało ono wyrażone-jeżeli chodzi o ustalenie, ze skarżąca nie posiada w postępowaniu przymiotu strony przedwcześnie, bo bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także z pominięciem słusznego interesu obywatela-tj. z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 7 kpa. Uznanie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, że osoba żądająca wszczęcia postępowania nie posiada legitymacji z uwagi na brak jej interesu prawnego może nastąpić dopiero po wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie, a następnie ustaleniu, że nie istnieje przepis prawa materialnego, z którego można wywodzić interes prawny osoby, która żądała wszczęcia postępowania. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organy nie rozpoznały sprawy wszechstronnie, pod kątem obowiązujących przepisów prawa materialnego- prawa budowlanego, na podstawie których skarżąca może żądać ochrony z uwagi na sytuację zaistniałą na jej nieruchomości na skutek wybudowania przez sąsiada J. Z. spornych obiektów. Jak wynika z treści odwołania skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji, główną przyczyną złożenia wniosku o zbadanie legalności budowy budynku gospodarczego oraz garażu na działce nr [...] w G. było zakłócenie stosunków wodnych powstałe w wyniku podnoszenia w górę obiektów budowlanych - garażu, szamba, zbiornika, drogi, które "podlegają pod nadzór budowlany". W wyniku tego zakłócenia powstają na działce skarżącej szkody opisane w odwołaniu. W istocie więc skarżąca żądała ochrony przed negatywnymi skutkami, jakie jej zdaniem spowodowało wybudowanie spornych obiektów na działce sąsiedniej. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie dokonały prawidłowego ustalenia treści żądania skarżącej. Zważyć należy, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ja co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej, przy uwzględnieniu jednej z naczelnych zasad postępowania, wynikającej z art. 7 kpa - zasady prawdy obiektywnej. Rozpoznając "sprawę" organ nie jest związany literalną treścią wniosku strony, ani nawet podaną prze stronę podstawą prawną. Jest oczywiste, w świetle przepisu art. 5 pkt. 9 prawa budowlanego, że ochrona interesów osób trzecich nie sprowadza się tylko i wyłącznie do konieczności respektowania przez właściciela nieruchomości sąsiedniej przepisów technicznych dotyczących odległości usytuowania obiektów budowlanych względem granic działki. Stanowisko WINB wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż w sprawach robót wykonanych przez właściciela gruntu, które mogą doprowadzić do zmiany stanu wody na gruncie określone w art. 29 ustawy prawo wodne zostało wyrażone przedwcześnie i spowodowane zostało niedostatecznym wyjaśnieniem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zakres ochrony właściciela gruntu sąsiadującego z gruntem, na którym dokonano zmiany stosunków wodnych, przewidziany w art. 29 prawa wodnego jest różny od zakresu ochrony wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Nie jest uprawnione stanowisko organu, iż w sprawie skutków, robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] -wybudowania spornych obiektów należało wykluczyć właściwość organów nadzoru budowlanego. Twierdzenie takie byłoby uzasadnione dopiero wówczas, kiedy wykluczono by z całą pewnością, że sporne obiekty budowlane na działce uczestnika zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonymi projektami, bądź przepisami prawa. Organy ustalając, że skarżąca nie posiada interesu prawnego we wszczętym postępowaniu skoncentrowały się wyłącznie na ustaleniu odległości spornych obiektów od granicy z działką skarżącej, pomijając inne kwestie, uregulowane w przepisach ustawy prawo budowlane, oraz rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Nie do przyjęcia jest stwierdzenie, że w każdym przypadku zmiany stanu wody na gruncie - także w przypadku takiej zmiany spowodowanej wzniesieniem obiektu budowlanego, lub jego części, czy też urządzeń budowlanych umożliwiających korzystanie z obiektu budowlanego (art. 3 pkt. 9 pr. bud.), do których niewątpliwie należy zbiornik na nieczystości, a także podjazd do garażu (który może zostać zakwalifikowany jako urządzenie budowlane, bądź część obiektu budowlanego w zależności od stanu faktycznego) - umożliwiających korzystanie z obiektu, podstawą rozstrzygnięcia w zakresie negatywnego wpływu obiektu budowlanego na stosunki wodne na sąsiedniej nieruchomości będzie przepis art. 29 prawa wodnego, a właściwym do rozstrzygnięcia sprawy -organ jednostki samorządu terytorialnego. Pogląd taki wykluczałby możliwość działania organów nadzoru budowlanego w zakresie wynikającym z art. 1 ustawy pr. bud., ilekroć działania w tym przepisie wymienione prowadziłyby do naruszenia stosunków wodnych z powodu naruszenia przepisów prawa budowlanego, oraz przepisów regulujących warunki techniczne obiektów budowlanych. Prowadzące sprawę organy pominęły okoliczność, iż właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli sposób ten koliduje z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, oraz norm dotyczących budowy i utrzymania obiektu wywołując skutki wymienione w art. 5 ust. 2 pr. bud. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy nie wyjaśniły kwestii istnienia na działce nr [...]-jak twierdziła skarżąca w odwołaniu - drogi względnie podjazdu do garażu, który- jak wynika z akt sprawy posadowiony jest na poziomie 40 cm. Należało ustalić, czy faktycznie ma miejsce zalewanie terenu działki skarżącej na skutek wybudowanej drogi względnie podjazdu do garażu, czy właściciel działki nr [...] posiadał pozwolenie na wybudowanie drogi względnie podjazdu, czy obiekt ten wykonany został zgodnie z projektem, czy nie narusza obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych. Okoliczności te są istotne jeżeli chodzi o takie zagospodarowanie działki, które nie będzie naruszać interesów właściciela działki sąsiedniej. Organy prowadzące postępowanie pominęły także treść przepisów § 28 i § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., które to przepisy także regulują kwestie właściwego zagospodarowania działki w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich. Pominięto również regulację rozporządzenia dotyczącą zbiorników na nieczystości stałe, która dotyczy nie tylko warunków usytuowania takich urządzeń w przepisanej odległości od granicy działki sąsiedniej i od okien oraz drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ale także wymogów, jakim powinny odpowiadać same urządzenia(§ 35).Ma to istotne znaczenie, gdyż w przypadku naruszenia tych przepisów, to właśnie organ nadzoru budowlanego posiada kompetencje do nałożenia na właściciela działki obowiązków wynikających z prawa budowlanego. Dopiero całkowite wyeliminowanie możliwości powstawania szkód na działce skarżącej z powodu wykonanych robót budowlanych dawałoby podstawę do umorzenia postępowania. Nie wyjaśniły także organy w sposób należyty kwestii istnienia uprzednio wydawanych decyzji dotyczących obowiązków nakładanych na właściciela działki nr [...] w zakresie budowy garażu i zbiorników. Nie wiadomo, czy postępowania, które toczyły się uprzednio zostały zakończone ostatecznymi decyzjami, czy i w jaki sposób decyzje te były wykonane. Niezależnie od powyższych uchybień wady, których istnienie musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający przepisy kpa. - art. 28, art. 68 kpa, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada art. 107 § 3 kpa. W aktach sprawy znajdują się wypis z rejestru gruntów oraz odpis z księgi wieczystej, dotyczące działki nr [...] , z których to dokumentów wynika, że jedyną właścicielką działki nr [...] jest H. Z., brak natomiast dokumentu wskazującego na to, aby właścicielem tej działki był J. Z., wskazany w osnowie zaskarżonej decyzji. Wymaga więc wyjaśnienia, kto rzeczywiście jest stroną postępowania. Organ umorzył postępowanie w sprawie budowy garażu oraz budynku gospodarczego, natomiast z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zawierającego opis spornych budynków nie wynika, aby któryś z nich był garażem. Załącznik do protokołu oględzin z [...] 2005 r. nie wiadomo przez kogo został sporządzony, zawiera całkowicie nieczytelny podpis, nie podano wymiarów naniesionych obiektów, nie wynika z treści tego załącznika, aby na działce nr [...] znajdował się garaż, brak oznaczenia działki, brak naniesionych obiektów na działce skarżącej, o których skarżąca twierdzi, że są niszczone przez spływającą z działki nr [...] wodę. Z kolei na karcie zawierającej inwentaryzację zbiorników, na którą powołuje się organ brak wszystkich obiektów ponieważ została ona sporządzona w 1999 r. i nie obrazuje aktualnego stanu zabudowań. Na żadnym ze szkiców nie naniesiono drogi względnie podjazdu do garażu, o którego istnieniu skarżąca mówiła na rozprawie, co ma istotne znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia. Decyzja nie wyjaśnia także, z jakiego powodu organ uznał, że sprawa szamba nie może być rozpatrywana w "postępowaniu odwoławczym", co może budzić u stron uzasadnione wątpliwości co do działań organu w kierunku ochrony uzasadnionych interesów obywatela. Uzasadnienie decyzji powinno być sformułowane w sposób powalający stronie, nie znającej przepisów prawa, na zrozumienie zasadniczych motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogu tego nie spełnia, czym narusza przepis art. 107 §3 kpa. Z uwagi na wyżej wskazane uchybienia zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić. Uchybienia te powodują że postępowanie w sprawie winno być przeprowadzone w sposób prawidłowy, uwzględniający także zasadę dwuinstancyjności, czyli ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy prze organ rozpoznający odwołanie, którego działanie nie może sprowadzać się wyłącznie do czynności kontrolnych w stosunku do organu niższego stopnia. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy.