II OSK 1432/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędzia NSA Zofia Flasińska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 568/07 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na realizację przebudowy falochronu i modernizacji systemu nawigacyjnego w porcie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 568/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez Ogólnopolskie Towarzystwo [...] decyzję Ministra Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2007 r., zn. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., zn. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na realizację przebudowy falochronu i modernizacji systemu nawigacyjnego w porcie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Minister Gospodarki Morskiej "oddalił wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" odnośnie decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2006 r., którą "oddalił wniosek o stwierdzenie z urzędu nieważności" decyzji Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r., zezwalającej w oparciu o art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880), na realizację przedsięwzięcia przebudowy falochronu głównego wraz z modernizacją systemu nawigacyjnego w porcie Gdynia. W decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. organ stwierdził, że wprawdzie art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody został uchylony przed dniem wydania decyzji, jednakże zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954 ze zm.) do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe na wniosek uprawnionego podmiotu, a wniosek taki został przez inwestora złożony. Minister nie zgodził się ze stanowiskiem Towarzystwa, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na to, że dotyczy wyłącznie postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które prowadzone są na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Przepis art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody zawiera odesłanie do ust. 3 tego artykułu, który z kolei odsyła do przepisów normujących ocenę oddziaływania na środowisko, zawartych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Minister Gospodarki Morskiej oddalił wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji Ministra Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2006 r., w całości podtrzymując swoje stanowisko, odesłanie zawarte w art. 33 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody przesądza bowiem o możliwości zastosowania przepisów przejściowych i oparcie decyzji na art. 33 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, przez nieuwzględnienie dowodu z decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2006 r. organ wskazał, że rozstrzygnięcie innego organu administracji nie może być traktowane jako środek dowodowy w tym postępowaniu, w którym rozpoznaniu podlega merytoryczny wniosek w innej samoistnej sprawie. Minister Gospodarki Morskiej nie jest w żadnym stopniu związany treścią decyzji wydanej przez Ministra Środowiska, ani nie jest zobowiązany do podzielania poglądów w niej wyrażonych. Ogólnopolskie Towarzystwo [...] w skardze do sądu administracyjnego powtórzyło argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż przepis art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przestał nieodwracalnie obowiązywać z dniem 28 lipca 2005 r., również wobec postępowań wszczętych przed tym terminem. Towarzystwo wniosło o stwierdzenie nieważności obu decyzji Ministra lub o ich uchylenie. W uzasadnieniu skargi Towarzystwo zarzuciło, że sentencja zaskarżonej decyzji jest rażąco sprzeczna z zapisem art. 127 § 3 k.p.a. Ponadto, że na skutek nowelizacji Prawa ochrony środowiska dokonanej 18 maja 2005 r. z dniem 28 lipca 2005 r. przyjęto nowe zasady prowadzenia postępowań dotyczących udzielania zgody na realizację przedsięwzięć na obszarach Natura 2000, jeśli mogą znacząco oddziaływać na ten obszar. Zarówno art. 35a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody jak i art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska nakładają obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przepis art. 19 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw mógłby natomiast znaleźć zastosowanie jedynie do postępowań dotyczących przedsięwzięć niemających wpływu na obszary Natura 2000, wszczętych przed wejściem w życie tej nowelizacji i prowadzonych na podstawie art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska – sprzed nowelizacji z 2005 r. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wskazał, iż zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Decyzja Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r., zezwalająca w oparciu o art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880) na realizację przedsięwzięcia przebudowy falochronu głównego wraz z modernizacją systemu nawigacyjnego w porcie Gdynia podjęta została po dniu 28 lipca 2005 r., kiedy to weszła w życie ustawa o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. Zawierała ona art. 19 ust. 1 pozwalający na stosowanie przepisów dotychczasowych do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, na wniosek uprawnionego podmiotu. Jednakże możliwość odwołania się do stosowania przepisów dotychczasowych w oparciu o art. 19 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw dotyczyła inwestycji, dla których wszczęto procedurę oceny oddziaływania na środowisko i nie została ona zakończona przed dniem wejścia w życie owej ustawy zmieniającej. Możliwość taką stworzono jedynie dla inwestycji, które nie mogły znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Gdyby natomiast oddziaływania nie można było z góry wykluczyć, zastosowanie znajdować powinien art. 10 ustawy o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, jako przepis zawierający w tym zakresie szczególną regulację. Sąd wskazał, że przepis ten dotyczy sytuacji, gdy przed dniem wejścia w życie decyzji zmieniającej wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub jedna z decyzji określonych w art. 46 ust. 4 pkt 2–9 ustawy zmienianej (Prawo ochrony środowiska). Tymczasem Minister nie poczynił żadnych ustaleń, czy uprzednio któraś z tych decyzji została wydana odnośnie przedmiotowej inwestycji. Na żądanie Sądu akta sprawy zostały uzupełnione o ostateczną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2005 r., zatwierdzającą projekt budowlany na przebudowę falochronu głównego w Gdyni wraz z modernizacją systemu nawigacyjnego, z której wynika, że inwestycja zalicza się do obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz, że zostały dla niej ustalone warunki zabudowy decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...]. Inwestor był więc zobowiązany do złożenia terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Z decyzji organu nie wynika, czy wniosek taki został złożony. Inwestycja należąca do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mogła także potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, istniały zatem, w oparciu o art. 10 ustawy zmieniającej, podstawy do dokonania w tym zakresie ustaleń, w ramach ewentualnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację (o ile inwestor w zakreślonym terminie złożył stosowny wniosek). Jak wskazał Sąd, to właśnie w odniesieniu do zamierzanych inwestycji, mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 ustawodawca wykreślając art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w art. 10 ustawy zmieniającej wprowadził przepis przejściowy, znajdujący zastosowanie do przedsięwzięć posiadających nawet ostateczne, wymienione w nim decyzje, uzyskiwane w procesie inwestycyjnym. Tym samym po dniu [...] lipca 2005 r. brak było podstaw do prowadzenia postępowania przez Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni w sprawie wydania zezwolenia na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w oparciu o art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. Zastosowanie winien zaś znaleźć art. 10 ustawy zmieniającej. Zezwolenie, którego stwierdzenia nieważności żądało Ogólnopolskie Towarzystwo [...] – podjęte w dniu [...] sierpnia 2005 r. – wydane zostało bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił też, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje instytucji "oddalenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji" podobnie nie zna instytucji "oddalenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Zatem rozstrzygnięcia podjęte zostały z naruszeniem obowiązującego prawa, bowiem ustawodawca w katalogu dopuszczalnych form załatwienia sprawy administracyjnej takich rozstrzygnięć nie przewidział. Z uzasadnień obu decyzji Ministra wynika jednak wyraźnie, że najpierw odmówił stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji, a następnie na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję swą utrzymał w mocy, uchybienia te nie mogły mieć zatem istotnego wpływu na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Minister Gospodarki Morskiej zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię względnie niewłaściwe zastosowanie, tj. w szczególności: a) błędną wykładnię art. 10 ustawy z dnia 10 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska w zw. z § 2 ust. 1 pkt 32 oraz § 3 ust. 1 pkt 59 i 64 oraz § 5 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań raportu oddziaływania na środowisko, – poprzez stwierdzenie, iż ustalenie, że inwestycja zalicza się do obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest równoznaczne ze stwierdzeniem, iż realizowane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, podczas gdy brak jest takiego związku, a w toku przeprowadzonej w trybie art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody ocenie dokonanej na podstawie tytułu I działu VI ustawy –Prawo ochrony środowiska wynika, iż przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na obszar Natura 2000, – poprzez stwierdzenie, iż gdy oddziaływania na obszar Natura 2000 nie można z góry wykluczyć, jest to równoznaczne z zastosowaniem art. 10 ustawy zmieniającej, mimo iż przesłanką zastosowania tego przepisu, zgodnie z jego treścią, jest możliwość znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000, a nie niemożność wykluczenia z góry oddziaływania na obszar Natura 2000; b) art. 19 ust. 1 w zw. z art. 10 ustawy zmieniającej poprzez błędną wykładnię, iż przepis art. 10 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 19 ust. 1 tej ustawy, wykluczającym możliwość zastosowania przepisu art. 19 ust. 1, mimo iż prawidłowa wykładnia wzajemnego stosunku tych dwóch przepisów prowadzi do odwrotnego wniosku. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., przez: a) ustalenie stanu faktycznego sprawy w szczególności w zakresie przesłanki zastosowania art. 10 ustawy zmieniającej "możliwego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000" w sposób dowolny i samodzielny, nie na podstawie akt postępowania, względnie wbrew tym aktom, a także b) dopuszczenie dowodu z dokumentu – ostatecznej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 18 marca 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego również na okoliczność przesłanki zastosowania art. 10 ustawy zmieniającej "możliwego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000", mimo iż dowód ten jest nieprzydatny dla stwierdzenia tej okoliczności, nie pozostaje z nią w związku, zaś stwierdzenie tej przesłanki faktycznej może nastąpić w inny sposób, a nastąpiło w sposób negatywny poprzez wykazanie, że inwestycja nie oddziałuje na obszar Natura 2000, a także c) wykroczenie w ten sposób poza granice rozpoznawanej sprawy, a w konsekwencji d) uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo iż prawidłowo stosując prawo materialne i procesowe sąd winien skargę oddalić. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o zmianę wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia. Natomiast z urzędu bierze pod rozwagę jedynie okoliczności nieważności postępowania wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Natomiast skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, chociaż niektóre z zarzutów w niej podniesionych są uzasadnione, jednak odnoszą się one do błędnego uzasadnienia wyroku, co nie może podważyć zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji uchylające zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. zostało oparte na prawidłowym ustaleniu, że po dniu 28 lipca 2005 r. brak było podstaw do prowadzenia nadal postępowania przez Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni w sprawie wydania zezwolenia na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w oparciu o art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. W związku z powyższym decyzja Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia [...] sierpnia 2005 r. wydana została bez podstawy prawnej. Powyższe stwierdzenie Sądu I instancji przesądza o tym, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, bowiem stwierdzenie takiej okoliczności dawało Ministrowi Gospodarki Morskiej podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej a wcześniej w decyzjach Ministra Gospodarki Morskiej, przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954), dalej zwanej ustawą zmieniającą, nie dawał podstaw w niniejszej sprawie do stosowania na wniosek uprawnionego podmiotu przepisów dotychczasowych, bowiem decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. nie była decyzją wydaną w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 33 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej, nie upoważniało również brzmienie ust. 3 art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Nieuprawnione i wykraczające poza granice danej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. są natomiast dalsze rozważania Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w których przyjmuje się w sposób dorozumiany, nie wiadomo na jakiej podstawie, że przedsięwzięcie na realizację którego zezwoliła decyzja Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia [...] sierpnia 2005 r., znajduje się w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. Zaś z faktów, że decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2005 r. zatwierdzono projekt budowlany na przebudowę falochronu głównego w Gdyni wraz z modernizacją systemu nawigacyjnego a wcześniej wydano decyzje o warunkach zabudowy oraz, że jest to inwestycja mogąca znacząco oddziaływać na środowisko, Sąd dochodzi do wniosku, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 10 ustawy zmieniającej. Są to wnioski zbyt daleko idące, nie wynikające z akt sprawy, wykraczające poza granice rozpoznawanej sprawy i oparte wyłącznie na własnych ustaleniach stanu faktycznego Sądu. Uzasadnione są więc zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Z faktu, że dana inwestycja zaliczana jest do obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie można wyciągać automatycznie wniosku, że inwestycja ta jednocześnie znacząco może oddziaływać na obszar Natura 2000, na co trafnie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej. Tym bardziej, że w uzasadnieniu decyzji Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia [...] sierpnia 2005 r. stwierdzono wprost, że przedsięwzięcie nie ma wpływu na obszar Natura 2000, nie wywiera też wpływu na siedliska zamieszkane przez gatunki o pierwszorzędnym znaczeniu. Sąd kontrolując decyzje Ministra Gospodarki Morskiej, wydane w postępowaniu nieważnościowym, nie miał potrzeby i nie powinien zajmować się wykładnią art. 10 ustawy zmieniającej i ustaleniami, kiedy ten przepis powinien mieć zastosowanie, bowiem to nie należało do przedmiotu tego postępowania. Trafny jest więc też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 10 ustawy zmieniającej i jego relacji do art. 19 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, tymczasem nie należy do sądu dokonywanie własnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, nieopartych na aktach sprawy, jak prawidłowo zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej. Dowody uzupełniające z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd powinien przeprowadzać tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w rozpoznawanej sprawie. Natomiast w tej sprawie skorzystanie z powyższego przepisu, nie było zgodne z jego przeznaczeniem, gdyż wykazanie, że powinien mieć zastosowanie przepis art. 10 ustawy zmieniającej nie należało do przedmiotu tej sprawy. Jak powiedziano wcześniej w związku z powyższym, Sąd wykroczył w swych rozważaniach poza granice rozpoznawanej sprawy czym naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Należy natomiast zgodzić się z uwagami Sądu odnoszącymi się do samej formuły rozstrzygnięć decyzji Ministra Gospodarki Morskiej, które są nieprawidłowe. Osnowa decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. powinna brzmieć: "odmawiam stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...]", natomiast decyzji z dnia 1 lutego 2007 r.: "utrzymuję w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r." Wobec ustalenia na wstępie, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo błędnego częściowo jego uzasadnienia, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., należy uznać również za nieuzasadniony. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.