II SA/Wa 585/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA - Jacek Fronczyk, - Janusz Walawski (spr.), Protokolant - Magda Magdoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi I. S. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie kategorii zdolności do służby i związku stwierdzonych schorzeń ze służbą 1) uchyla zaskarżone orzeczenie w zakresie kategorii zdolności do służby, 2) w pozostałej części skargę odrzuca, 3) uchylone orzeczenie określone w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu I. S. orzeczeniem Regionalnej Komisji Lekarskiej nr [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...] został uznany za trwale niezdolnego do służby - kategoria "D" i zaliczony do III grupy inwalidzkiej, przy czym inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą. W uzasadnieniu orzeczenia organ podał m.in., że inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a schorzenie badanego powoduje trwałą niezdolność do służby i spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 52, poz. 455 zał. 2 pkt 2 i 8). Ponadto organ podał, iż orzeczenie zostało wydane "w oparciu" o ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym z dnia 18 lutego 1994 r. (Dz. U. Nr 53, poz. 214 z późn. zm.) i rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1552). Orzeczenie powyżej określonego organu - w ramach nadzoru - zostało uchylone przez Centralną Komisję Lekarskarską Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu [...] stycznia 2007 r., która wydała w tym samym dniu orzeczenie nr [...], uznając m.in. I. S. za trwale niezdolnego do służby (kat. "D"), zaliczając go do III grupy inwalidzkiej, a inwalidztwo nie pozostaje ze służbą. Organ podał, iż orzeczenie wydano na podstawie powyżej określonej ustawy i rozporządzenia. I. S. na orzeczenie nr [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, iż zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 9, 11, 80, 107 K.p.a. Ponadto skarżący zarzucił, że organ naruszył § 25 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 88, poz. 809 z poźn. zm.), poprzez nieokreślenie, która (bądź które) z przesłanek wskazanych w tym przepisie, stanowiła podstawę uchylenia prawomocnego orzeczenia Regionalnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wywodząc, iż wniesiona skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Ponadto, organ odniósł się do zarzutów skargi, a w szczególności stwierdził, iż działanie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego opierało się na przytoczonych w odpowiedzi na skargę przepisach, tj. ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu (...) oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.), rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 88, poz. 809 z późn. zm.), rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, emerytów i rencistów Urzędu Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 160, poz. 1552 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 marca 2003 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób powstałych w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 52, poz. 455). Zdaniem organu, zaskarżone orzeczenie zostało wydane zgodnie z powyżej określonymi aktami prawnymi i na podstawie dokumentacji lekarskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. W konsekwencji sąd administracyjny nie orzeka co do istoty rzeczy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje zgodność rozstrzygnięcia z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga rozpatrywana pod kątem legalności w zakresie orzeczenia o zdolności do służby zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie stwierdzić należy, iż komisje lekarskie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego orzekają na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, emerytów i rencistów Urzędu Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 160, poz. 1552 z poźn. zm.) , wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.). Przedmiotowe rozporządzenie określa m. in. czynności, które zobowiązana jest wykonać w zakresie orzekania komisja lekarska Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz konieczne elementy, które powinno zawierać orzeczenie. Zgodnie z § 14 rozporządzenia regionalna komisja lekarska, wydając orzeczenie o inwalidztwie funkcjonariusza, jest obowiązana do stwierdzenia, czy nastąpiła trwała niezdolność do służby wskutek stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu oraz czy istnieje zdolność do pracy, ustalenia grupy inwalidztwa, o której mowa w art. 20 ust. 1 cyt. ustawy, do której funkcjonariusz zostaje zaliczony, ustalenia grupy inwalidztwa w związku ze schorzeniami narządu ruchu, wzroku i słuchu, ustalenia, w odniesieniu do każdej stwierdzonej grupy inwalidztwa, czy inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą oraz czy powstało wskutek choroby lub wypadku pozostających w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, ustalenia daty lub okresu powstania inwalidztwa albo daty pogorszenia stanu zdrowia, powodującego zmianę grupy inwalidztwa, ustalenia, czy inwalidztwo jest okresowe albo trwałe, ustalenia, czy inwalida jest zdolny do samodzielnej egzystencji, określenia stopnia zdolności do pracy oraz wskazań i przeciwwskazań dotyczących pracy inwalidy oraz wyznaczenia terminu kontrolnego badania lekarskiego. Zaskarżone orzeczenie w pkt [...] określa stopień zdolności do służby badanego, jako trwale niezdolnego do służby - kategoria "D" i ustala, iż jest on zdolny do pracy, oraz w kolejnych punktach stwierdza, iż nie istnieje związek schorzeń ze służbą, zalicza badanego do III grupy inwalidztwa oraz ustala pozostałe kwestie związane z inwalidztwem. Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 z późn. zm.) orzeczenie komisji lekarskiej właściwej Agencji o trwałej niezdolności do służby stanowi obligatoryjną podstawę zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W związku z powyższym, ze względu na fakt, iż ocena zdolności do służby stanowi podstawę do orzekania przez organ w przedmiocie zwolnienia ze służby, zdaniem Sądu, skarga na orzeczenie komisji lekarskiej ABW w części dotyczącej ustalenia stopnia zdolności funkcjonariusza do służby i zaliczenia do kategorii "D", podlega kognicji sądów administracyjnych. Dlatego Sąd ocenił zaskarżone orzeczenie w tej części pod względem zgodności z obowiązującym prawem. Z akt postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że zaskarżone orzeczenie spełnia wymogi określone w § 14 pkt 1 cytowanego rozporządzenia. Jednakże należy zwrócić uwagę na fakt, iż zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik nr 3 do rozporządzenia, orzeczenie powinno zawierać uzasadnienie. Kontrola przez sąd administracyjny orzeczeń komisji lekarskich o uznaniu za zdolnego do służby obejmować więc będzie sprawdzenie prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia żołnierza, a w szczególności, czy badania stanu zdrowia żołnierza były wszechstronne, oparte na wyczerpującym wywiadzie chorobowym i pełnych badaniach przedmiotowych oraz czy dokonana następnie kwalifikacja zdolności do służby wojskowej, była zgodna z przepisami w sprawie zasad określania zdolności do służby oraz właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich w tych sprawach (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2001 r. o sygn. akt III SA 2930/00 - LEX nr 47318). Ustalony między innymi w oparciu o wyżej wymienione dokumenty stan faktyczny sprawy winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia właściwej komisji lekarskiej. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2000 r. o sygn. akt I SA/Gd 668/98 - LEX nr 47109). Uzasadnienie decyzji jest tym jej elementem, który pozwala na dokonanie przez sąd administracyjny kontroli prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Obowiązek uzasadnienia orzeczenia w sprawie zdolności do służby nałożył również prawodawca umieszczając ten element we wzorze orzeczenia stanowiącym załącznik nr 3 do powoływanego rozporządzenia w sprawie orzekania o zdolności do służby oraz właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich w tych sprawach. Ponieważ wcześniej określone akty prawne nie precyzują, jakie elementy winno zawierać uzasadnienie orzeczenia komisji lekarskiej, należy w tym zakresie stosować przepis art. 107 § 3 K.p.a. Zatem uzasadnienie faktyczne orzeczenia komisji lekarskiej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis art. 107 K.p.a. zalicza więc do części składowych decyzji administracyjnej m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie jest przeto integralną częścią wyjaśnienia rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na komisji lekarskiej ciąży więc obowiązek wynikający z art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem zaskarżone orzeczenie - zdaniem Sądu - nie spełnia przedstawionych wyżej wymagań dotyczących uzasadnienia decyzji. Zawiera ono bowiem jedynie lakoniczne i ogólne stwierdzenia. Tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość w rozpoznaniu sprawy i nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu, a tym samym powoduje, że poprzez brak rzeczowej argumentacji, orzeczenie nie można poddać kontroli. Konkludując wskazać należy, że obowiązek organów administracji publicznej należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw, jest jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz również w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - w ocenie Sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995 r. o sygn. akt SA/Lu 2479/94 - LEX nr 27106). Ponadto należy zwrócić uwagę na fakt, iż organ nie wskazał również precyzyjnie na podstawie jakich aktów prawnych zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nie wspominając o konkretnych przepisach. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 132 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. Przechodząc do analizy zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej zagadnienia samego inwalidztwa oraz związku tego inwalidztwa ze służbą należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 6) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 7) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 8) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 9) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy, sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W myśl art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, komisje lekarskie podległe Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego orzekają o inwalidztwie funkcjonariuszy, emerytów i rencistów oraz związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. Orzeczenia tych komisji stanowią podstawę dla organu rentowego do wydawania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w tej ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do służby. Od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu powszechnego (sądu pracy i ubezpieczeń społecznych), według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy). Nawiązując do żądania skarżącego dotyczącego stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia, stwierdzić należy, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczenia komisji lekarskich podlegających Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w tej części, w której dotyczą zagadnienia samego inwalidztwa, a także związku choroby ze służbą, poddane są kontroli sądów powszechnych, jako zagadnienia wstępne w sprawach, których przedmiotem jest prawo do świadczeń uwarunkowanych owymi zagadnieniami wstępnymi. Za takim rozwiązaniem przemawia to, by sprawy z zakresu zabezpieczenia społecznego były w całości poddane specjalnemu orzecznictwu do spraw pracy i ubezpieczeń społecznych, a nie sądownictwu administracyjnemu (por. uchwała SN z dnia 27 października 1999 r., sygn. III ZP 9/99, OSNP 2000/5/167). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.