II GSK 398/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Czesława Socha (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 118/07 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne; uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007 r. o sygnaturze akt V SA/Wa 118/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] września 2005 r. Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organu administracji, który stwierdził, że pismem z dnia 24 sierpnia 2005 r. M. B. wystąpił o umorzenie należności w kwocie 6949,37 zł z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za okres od czerwca do grudnia 1997 r. Zaległości te powstały w związku z działalnością gospodarczą wnioskodawcy prowadzoną w okresie od 10 kwietnia 1990 r. do 31 grudnia 1997 r. W celu pokrycia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne wszczęto egzekucję ze świadczeń rentowych, do których M. B. jest uprawniony od 1 czerwca 2000 r. W okresie od listopada 2003 r. do sierpnia 2005 r. w ramach prowadzonej egzekucji na konto Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonano pięciu wpłat po 134,90 zł. Z oświadczenia skarżącego wynika, że otrzymuje on rentę z tytułu umiarkowanej niepełnosprawności w wysokości 650 zł brutto miesięcznie, a także korzysta z pomocy materialnej w postaci zasiłków z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Ś. Powyższe okoliczności wskazują, że nie zostały spełnione przesłanki, które umożliwiałyby umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) należności z tytułu składek, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zamknięty katalog 7 przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek zawarty został w art. 28 ust. 3 wyżej cytowanej ustawy. W przypadku zaistnienia którejkolwiek z określonych w tym przepisie przesłanek organ administracji w ramach tzw. uznania administracyjnego może umorzyć te należności, ale nie ma takiego obowiązku. Natomiast w przypadku niezaistnienia przesłanek wskazujących na nieściągalność należności z tytułu składek, organ administracji nie ma w ogóle możliwości umorzenia tychże należności. Skoro w niniejszej sprawie została wszczęta wobec skarżącego egzekucja ze świadczenia rentowego na pokrycie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne i z tego tytułu wpłynęło na konto wierzyciela pięć wpłat, to nie można przyjąć, że istnieje stan całkowitej nieściągalności, która umożliwiałaby organowi umorzenie należności. Na wspomnianą ocenę nie wpływa, zdaniem Sądu I instancji, sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego. Skoro organ jest władny w świetle prawa egzekwować na drodze przymusu określone kwoty, to tym bardziej możliwe jest dobrowolne uiszczanie tych kwot przez zobowiązanego. Brak podjęcia przez skarżącego jakichkolwiek działań w zakresie zawarcia z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych układu ratalnego świadczy o niepodejmowaniu wszelkich możliwych starań zmierzających do zniwelowania istniejącego zadłużenia. Sąd I instancji wskazał, że umorzenie należności przez organ rentowy stanowi wyjątek od zasady powszechnego obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne. Wyjątek ten nie może być interpretowany rozszerzająco. Wbrew twierdzeniom skarżącego, postępowanie administracyjne przeprowadzono w sposób wyczerpujący, umożliwiając stronie czynny udział w postępowaniu poprzez możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Organ w zaskarżonej decyzji rozważył interes społeczny oraz słuszny interes obywatela i w sposób dostateczny swoje stanowisko uzasadnił. Nieuzasadniony jest zdaniem Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.). Przesłanką umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności jest ważny interes osoby zobowiązanej, który trzeba wiązać m.in. z sytuacją materialną tej osoby. Organ administracji wyjaśnił powyższe okoliczności, nie powołując jednak wspomnianego wyżej przepisu w podstawie prawnej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji naruszenie to nie miało jednak wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe, skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, skarga podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej M. B. zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wraz z podatkiem VAT. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił błędną wykładnię art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.). Powołując się na naruszenie przepisów postępowania, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucił uchybienie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W uzasadnieniu podał, że Sąd I instancji, badając legalność zastosowania prawa przez organ administracji, bezzasadnie uznał, iż organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił okoliczności dotyczące sytuacji materialnej osoby zobowiązanej z tytułu składek. ZUS zwrócił jedynie uwagę na kryterium dochodowe, nie biorąc pod uwagę wydatków związanych z kosztami leczenia. Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracji zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz zasady zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego, zaś uzasadnienie prawne sprowadza się jedynie do przytoczenia przepisów prawa. Sąd I instancji nie dostrzegł tych uchybień, mimo że z urzędu powinien był wyjść poza zarzuty skargi. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 wyżej powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy sprowadzało się zatem wyłącznie do oceny zasadności skargi kasacyjnej w zakreślonych przez nią granicach. Stosownie do art. 174 wyżej wymienionej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Uzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) w związku z brakiem dokonania pełnej oceny legalności przedmiotowej decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Przepis art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi daje sądowi nie tylko prawo, lecz także stwarza obowiązek dokonania w pełnym zakresie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i brania z urzędu pod uwagę również wszelkich naruszeń prawa pominiętych w skardze. Dla sądu granicami rozpoznania sprawy, poza które wyjść nie może, są kryteria legalności działań administracji publicznej i całokształt prawnych aspektów stosunku administracyjnoprawnego objętego treścią zaskarżonego orzeczenia. Przepis cytowanego wyżej art. 17 ustawy dopuszcza możliwość umarzania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek pomimo braku całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby. W art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dopuszczono możliwość umarzania w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność (ust. 2 i 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot zmniejszających zobowiązanie dłużnika. W art. 28 ust. 3a cytowanej wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odmiennie unormowano podstawę i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności z tytułu składek od takich osób mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, że w stosunku do tej grupy osób konieczność uwzględnienia ich ważnego interesu oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych jest konstrukcją podobną do przyjętej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), gdzie obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowi w orzecznictwie i doktrynie podstawowy element uznania administracyjnego. Skarżący swój wniosek z dnia 29 sierpnia 2005 r. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uzasadnił wyłącznie spełnieniem wymogów określonych w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i art. 17 powołanej wyżej ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, powtarzając tą argumentację we wniosku z dnia 15 listopada 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie zwracał w nich uwagę na społeczno - ekonomiczne uwarunkowania, jakie towarzyszyły organom państwa przy udzielaniu pomocy osobom prowadzącym na własny rachunek działalność gospodarczą, która to pomoc obejmuje także umorzenie należności z tytułu powyższych składek w sytuacjach określonych omawianymi przepisami. W obu decyzjach organu dominowały natomiast rozważania dotyczące braku podstaw do pozytywnego załatwienia sprawy w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3 cytowanej wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, o co skarżący nie wnosił, zaś ocena art. 17 powołana została tylko w kontekście art. 28 ust. 2 i 3 bez wnikliwego odniesienia się do wskazanej przez nią podstawy umorzenia i przytoczonej argumentacji. Nie dokonano oceny sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącego skoro nie odniesiono się do jego rzeczywistych dochodów i potrzeb, a spłatę przyjęto w pierwszej kolejności w stosunku do jego interesu indywidualnego. Poza rozważaniami znalazły się też wydatki związane choćby z wykupem leków. Odwołanie się jedynie do konstytucyjnych gwarancji w zakresie ochrony zdrowia i życia nie jest wystarczające. Sąd I instancji okoliczności tych w pełni nie ocenił, zajmując się tylko brakiem istnienia całkowitej nieściągalności jako podstawy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, co w rozpoznawanej sprawie jest niewystarczające. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Postanowienie o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy zostanie wydane w trybie art. 258 § 2 pkt 8 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.