VII SA/Wa 552/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi H. i J.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. skargę oddala. Burmistrz Miasta M. decyzją nr [...] wydaną dnia [...] czerwca 1997 r. na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na budowę na okres czasowy budynku magazynowo-hurtowego z przewijalnią nici, o pow. użytkowej [...] na działkach nr ew. [...] i [...] w M. przy ul. [...]. W dniu [...] grudnia 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta M. W swoim wniosku [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał na niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta M. oraz iż decyzję tę wydano na okres czasowy, a przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwości wydania takiej decyzji. Po wszczęciu postępowania z urzędu Wojewoda Mazowiecki decyzją znak [...] wydaną dnia [...] września 2006 r. na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność ww. decyzji. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu wydania decyzji Burmistrz Miasta M. nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. na terenie działek objętych inwestycją nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w M. obowiązywał Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla "P." w M. zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w m. z dnia [...] października 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego z 1994 r., Nr 26, poz. 845 z późn. zm.). Działki inwestycyjne nr ew. [...] i [...] znajdują się w strefie obszaru oznaczonego symbolem w wyżej wymienionym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...], tj. na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenia szczegółowe planu nic nie mówią o dopuszczeniu na powyższym terenie zabudowy o innym przeznaczeniu. A zatem z powyższego wynika, iż inwestycja zatwierdzona zaskarżoną decyzją (budynek magazynowo-hurtowy z przewijalnią nici) narusza ustalenia miejscowego planu, gdyż jego funkcja nie odpowiada zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż zatwierdza ona projekt budowlany i zezwala na budowę przedmiotowej inwestycji na okres czasowy – co jest niezgodne z przepisami ustawy Prawo budowlane, gdyż nie przewiduje ona wydania decyzji w takim trybie. Prawo budowlane zezwala jedynie w niektórych przypadkach na budowę tymczasowych obiektów budowlanych, do których nie można jednak zaliczyć omawianej inwestycji. Oprócz powyższego dokumentacja złożona w sprawie wydania niniejszego pozwolenia na budowę nie czyniła zadość wymaganiom formalnym, określonym w przepisach Prawa budowlanego, gdyż projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na kserokopii mapy. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] wydaną dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż kontrolowana decyzja Burmistrza M. z dnia [...] czerwca 1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1a i pkt 1b oraz art. 36 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Burmistrz miasta M. decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] i [...] określając planowaną inwestycję jako budynek magazynowy. Udzielone zaś pozwolenie na budowę dotyczyło budowy na w/w działkach budynku magazynowo-hurtowego z przewijalnią nici – co powoduje że zezwolono na realizację inwestycji sprzecznej z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto, zdaniem organu, kontrolowana decyzja zezwalała na budowę na okres czasowy, z tym, że organ nie określił czasu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Brak terminu w decyzji stanowi rażące naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli H. i J. G. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 35 i 36 ustawy Prawo budowlane i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Według skarżących w dacie wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 1993 r., który na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym dopuszczał jako towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej zabudowę usługową wolnostojącą lub wbudowaną oraz dopuszczał usługi nieuciążliwe. Takimi właśnie usługami nieuciążliwymi jest budowa budynku magazynowo-hurtowego z przewijalnią nici. Zdaniem skarżących nie można również uznać, że pozwolenie na budowę jest sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ ta ostatnia decyzja pozostawia otwartą kwestię przeznaczenia magazynu, a w pozwoleniu na budowę przeznaczenie magazynu uszczegółowiono, jednakże obie inwestycje są tożsame. Nadto, wydając pozwolenie na okres czasowy organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazał czas użytkowania tymczasowego budynku, tj. do czasu realizacji ulicy [...] przez działkę inwestorów, przy czym przepis art. 36 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie zawiera wymogu aby czas ten był określony konkretną datą. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie jest zasadna. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] września 2006 r. Wojewody Mazowieckiego stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] czerwca 1997 r. udzielającej H. i J. G. pozwolenia na budowę na okres czasowy budynku magazynowo-hurtowego z przewijalnią nici w M. przy ulicy [...]. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, wszczętym z urzędu. Postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, której wystąpienie powoduje konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wśród przesłanek wymienionych w w/w przepisie – w pkt 2-im wymienione jest rażące naruszenie prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem składu orzekającego, organy rozstrzygające przedmiotową sprawę, prawidłowo przyjęły, iż kontrolowana decyzja Burmistrza M. z dnia [...] czerwca 1997 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podstawą wydania kontrolowanej decyzji były art. 28, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. W dacie wydania decyzji art. 28 w/w ustawy Prawo budowlane stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i 30 ustawy. Rozpoczęcie robót budowlanych w rozumieniu art. 41 ust. 1 w/w ustawy następuje już z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie przyszłej budowy, przy czym zgodnie z ust. 2-im pracami przygotowawczymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów i wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Z treści przywołanego art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika wprost kolejność działań, niezbędnych dla zgodnej z prawem realizacji inwestycji i jest to w kolejności: uzyskani decyzji o pozwoleniu na budowę, jej uostatecznienie się i dopiero wówczas rozpoczęcie robót budowlanych. W materiałach niniejszej sprawy znajduje się pismo inwestorów H. i J. G. z dnia 6 czerwca 1997 r. (znane organowi przed wydaniem kontrolowanej decyzji), z treści którego jednoznacznie wynika, że w dacie tego pisma inwestorzy wykonali już częściowo konstrukcję budynku objętego wnioskiem o pozwolenie na jego budowę. Wobec tego niewątpliwym jest, że organ wydał decyzje o pozwoleniu na budowę budynku już po rozpoczęciu prac przy jego budowie – tj. po częściowym wykonaniu konstrukcji budynku. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w tej sytuacji w sposób rażący narusza przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Kwestię tą rozważał Naczelny Sąd Administracyjny i w wyroku z dnia 22 lipca 1998 r. sygn. akt IV SA 1454/96 (niepublikowany) stwierdził, że "organy administracyjne nie mogą orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeśli roboty te już rozpoczęto". Z treści art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu z daty wydania kontrolowanej decyzji, wynika obowiązek organu zbadania przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z: – miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, – wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, – przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę inwestorzy przedstawili decyzję Burmistrza Miasta m. wydaną dnia [...] kwietnia 1997 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania działek dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego. Ta decyzja, wydanie której poprzedzone było ustaleniem zgodności inwestycji z planem zagospodarowania terenu, wytyczeniem zasadniczego kształtu planowanej inwestycji, określeniem rodzaju inwestycji, wiązała organ wydający pozwolenie na budowę (art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r.). Znaczy to tyle, że organ właściwy w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę był zobowiązany badać zgodność projektu zagospodarowania działki i zakresu prac objętych projektem z decyzją o warunkach zabudowy, a wydane pozwolenie nie mogło przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Wydana inwestorom decyzja o warunkach zabudowy obejmowała inwestycję polegającą na budowie budynku magazynowego, wydane zaś przez Burmistrza pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 1997 r. obejmowało inwestycję stanowiącą budowę budynku magazynowo-hurtowego z przewijalnią nici, a więc wykraczało poza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji prawidłowo organ uznał, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt b ustawy Prawo budowlane. Już te rażące uchybienia powodują, że kontrolowana decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Podnieść należy także, że decyzja Burmistrza objęta wnioskiem wydana została w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonowała wydana dnia [...] czerwca 1997 r. (a więc pięć dni wcześniej) w tej samej sprawie decyzja tego samego organu nr [...] odmawiająca inwestorom udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji z uwagi na niezgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. usytuowania projektowanego budynku w linii rozgraniczającej ulicy. Kontrolowana decyzja została wydana po wniesieniu odwołania przez inwestorów. Zgodnie z art. 127 § 1 i 2 kpa od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a odwołanie to rozpatruje organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy, a przepis art. 133 kpa stanowi, że organ który wydał decyzję obowiązany jest przesłać odwołanie złożone za jego pośrednictwem wraz z aktami organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, chyba że w tym terminie wydał nową decyzję w myśl art. 132 kpa. Przepis art. 132 kpa stanowi, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony lub jedna strona a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniami odwołania, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Kontrolowana decyzja jeśli przyjąć, że została wydana na podstawie art. 132 kpa rażąco narusza ten przepis, gdyż organ nie wykonał wynikającego z przepisu obowiązku, nie odniósł się do poprzednio wydanej decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1997 r., nie uchylił jej ani nie zmienił doprowadzając tym samym do sytuacji, iż w obrocie prawnym funkcjonowały dwie sprzeczne decyzje w sprawie pozwolenia na budowę tej samej inwestycji – w dacie wniosku i orzekania w postępowaniu nadzorczym-ostateczne. Z tych wszystkich względów, Sąd skargę uznał za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w wyroku.