II SA/Gl 736/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie WSA Iwona Bogucka (spr.), WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...]/[...]/ złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia [...] 2004 r. "A" Spółka z o.o. zwróciła się o udzielenie pozwolenia na budowę jednokondygnacyjnego pawilonu handlowego branży spożywczej w B. na działkach o numerach A i B, C i D. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało złożone przez pełnomocnika inwestora, "B" Spółkę z o.o. w M.. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta B. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podano, że działki przewidziane pod inwestycję stanowią własność Gminy B. i znajdują się w dzierżawie "C". Prawo dysponowania tymi działkami na cele budowlane przysługuje "C" i nie może być przenoszone na inne podmioty. W związku z tym uznano, że inwestor nie dysponuje działkami na cele budowlane. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zarówno wniosek o pozwolenie na budowę jak i oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane nie odpowiadają wymogom kodeksu postępowania administracyjnego i prawa budowlanego. Wniosek o pozwolenie został podpisany nieczytelnie, w aktach brak jest pełnomocnictwa inwestora do występowania w jego imieniu. Znajdujące się w projekcie budowlanym pełnomocnictwo nie jest kompletne i nie stanowi wiarygodnego dokumentu. Nadto dołączone oświadczenie o prawie dysponowania działkami nie zostało złożone przez inwestora, lecz przez Prezesa Zarządu Spółki "B". Złożone dokumenty oceniono zatem jako sprzeczne z rygorami art. 33 ust. 2 ustawy prawo budowlane. Także projekt budowlany został sporządzony w sprzeczności z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz.U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133/, zgodnie z którym projekt należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę formatu A-4 w sposób uniemożliwiający jego dekompletację. Dodatkowo wadą projektu jest, iż dołączone do niego uzgodnienie Nr [...] z dnia [...] r. Zespołu Uzgadniania Dokumentacji przy Wydziale Geodezji i Kartografii UM w B. negatywnie opiniuje projekt usytuowania sieci uzbrojenia terenu. W tej sytuacji uznano odmowę udzielenia pozwolenia na budowę za zasadną. Na decyzję organu II instancji zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargi przez "C" B. i przez "A" Spółkę z o.o. w J.. Skargi te zostały przez organ odwoławczy w oparciu o art. 54 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnione w całości. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...], uwzględniając skargi, uchylił w całości swoją własną decyzję z dnia [...] r. i decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla "A" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu. W uzasadnieniu podano, że po wniesieniu skarg inwestor z własnej inicjatywy usunął wskazane przez organ braki dokumentacji projektowej i wniosku oraz zawnioskował o uwzględnienie skargi. Organ odwoławczy uznał, że wadliwie nie skorzystał z możliwości wynikających z art. 64 § 2 k.p.a. i nie wezwał do usunięcia braków. Ze względu zaś na fakt usunięcia braków i uchybień przez inwestora, za zasadne uznano uchylenie poprzedniej decyzji i nie znajdując przesłanek do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, orzeczono o udzieleniu pozwolenia na budowę. Skargę na tę decyzję do sądu administracyjnego złożyła Gmina B., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucono wydanie decyzji merytorycznej w sprawie z naruszeniem praw stron postępowania do czynnego udziału w sprawie, albowiem doszło w efekcie do wydania pozwolenia z pominięciem m.in. gminy jako właściciela działek. Wskazano również, że uchybień przepisom prawa budowlanego nie można usuwać z wykorzystaniem art. 64 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego, wydana w oparciu o przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Przepis ten przewiduje, że organ, którego działanie zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Stanowi on samodzielną podstawę postępowania prowadzonego w trybie autokontroli, co ma znaczenie dla ustalenia kryteriów tej kontroli. Kryteria te powinny odpowiadać kryteriom stosowanym przez sąd administracyjny. Wobec tego, że sąd przeprowadza kontrolę działalności administracji pod względem legalności, to tylko kryterium może być brane pod uwagę przez organ w ramach autokontroli. Dokonujący autokontroli organ nie jest także związany granicami skargi, zgodnie z art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /por. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze 2005, s. 147 – 149/. Przepis art. 54 § 3 ustawy formułujący wymóg uwzględnienia przez organ skargi w całości, narzuca też organowi dopuszczalne formy załatwienia sprawy. Uwzględnienie ma dotyczyć żądań skargi i załatwiać ją co do istoty, katalog podejmowanych rozstrzygnięć jest zatem wyznaczany przez katalog żądań możliwych do formułowania w skardze. W szczególności należy podkreślić, że działając w oparciu o przepis art. 54 § 3 ustawy, organ administracji nie działa w ramach postępowania odwoławczego. Postępowanie to zostało już zamknięte i nie ma proceduralnych możliwości korzystania z instrumentów przysługujących w postępowaniu odwoławczym. W szczególności w przekonaniu Sądu nie jest dopuszczalne prowadzenie na tym etapie postępowania dowodowego, uzupełnianie materiału sprawy i usuwanie braków. Organ może dokonać autokontroli w celu wyeliminowania własnych uchybień legalności postępowania, nie może jednak w tym trybie doprowadzić do usunięcia uchybień dotyczących strony. Jeżeli zatem, jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku, już po złożeniu skargi do sądu na decyzję ostateczną i po zamknięciu postępowania odwoławczego, strona złoży brakujące dokumenty lub sanuje inne braki /uzyska np. pozytywne uzgodnienie/, to okoliczność ta nie może uzasadniać uchylenia decyzji negatywnej w trybie autokontroli i wydania decyzji w odmienny sposób załatwiającej sprawę. Takie działanie nie mieści się w dyspozycji art. 54 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Mając na uwadze przedstawioną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 54 § 3 i 152 p.o.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 cytowanej ustawy.