IV SA/Wa 804/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.),, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) marca 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz skarżącej spółki z o.o. E. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) czerwca 2006r. nr (...) Prezydent W. po rozpatrzeniu wniosku (...) spółki z o.o. z siedzibą w W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku (...) położonego przy ul. (...) na terenie (...) w W.. W dniu (...) lipca 2006r. odwołanie od powyższej decyzji złożyli M.W. i P.W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, iż organ naruszył art. 10 § 1 k.p.a bowiem nie powiadomił ich o wszczęciu postępowania oraz nie doręczył im decyzji organu pierwszej instancji. Wyjaśnili, iż jedynie przez przypadek dowiedzieli się o wydaniu powyższej decyzji , albowiem od około 10 lat nie mieszkają pod adresem na który organ przesyłał korespondencję. Nadto państwo W. podnieśli, że decyzja ta narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , bowiem nie zawiera koniecznego uzasadnienia przyjętych parametrów technicznych inwestycji ( gabarytów), a parametry te znaczenie odbiegają od gabarytów zabudowy sąsiedniej , co ich zdaniem narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Zaskarżona decyzja nie zawiera także sposobu ustalenia poszczególnych parametrów technicznych inwestycji oraz brak jest informacji o spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust.1 pkt 3 i 4 a być może również określonych w pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż z jej treści nie wynika, aby organ dokonał zbadania czy planowana inwestycja będzie spełniała wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pismem z dnia 23 sierpnia 2006r. państwo W. uzupełnili odwołanie, wyjaśniając przede wszystkim kwestie związane z doręczeniem zaskarżonej decyzji, która ich zdaniem doręczona została z naruszeniem art. 43 k.p.a. Mimo, iż na zwrotnych potwierdzeniach odbioru zaskarżonej decyzji podpisał się w dniu (...) czerwca 2006r. S.W. tj. ojciec P. W. i (...) M. W. daty tej nie można zdaniem odwołujących się przyjąć za dzień doręczenia decyzji z dnia (...) czerwca 2006r., albowiem pan S. W. przyjmując przesyłkę co najwyżej zobowiązał się do jej doręczenia adresatom, co też uczynił dopiero w dniu (...) czerwca 2006r. Tym samym złożenie odwołania w dniu (...) lipca 2006r. nastąpiło z zachowaniem 14 dniowego terminu. Jednakże w ocenie odwołujących się w przedmiotowej sprawie w ogóle nie można było mówić o doręczeniu zastępczym, gdyż nie mieszkają oni i nie są zameldowani pod wskazanym adresem, a więc i S. W. nie może być uznany za dorosłego domownika. Decyzją z dnia (...) marca 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazało niniejszą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzut odwołujących się M.W. i P. W. odnośnie naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 k.p.a. jest uzasadniony. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest ustalenie kręgu stron oraz zawiadomienie ich o wszczęciu postępowania. Powyższe wiąże się z koniecznością ustalenia adresów tych stron w czym może być pomocne Centralne Biuro Adresowe. Niedopełnienie przez organ tego obowiązku pozbawia strony prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Ponieważ organ kierował adresowaną do państwa W. korespondencję na nieaktualny adres, postępowanie dotknięte jest istotną wadą formalnoprawną powodującą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ podniósł, iż zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie doręczono również dwóm innym uczestnikom postępowania. Niezależnie od powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na szereg uchybień merytorycznych jakimi została dotknięta decyzja Prezydenta W.. Pismem z dnia (...) kwietnia 2007r. (...) spółka z o.o. z siedzibą w W. -skierowała na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 10 k.p.a. § 1 k. p. a. poprzez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji uchybił obowiązkowi zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy wszystkie strony postępowania zostały o nim prawidłowo powiadomione, art. 43 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że osoba która odebrała przesyłkę poleconą w dniu (...) czerwca 2006r. nie może być uznana za dorosłego domownika w rozumieniu tego przepisu w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki do uznania że nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji przez organ pierwszej instancji, art. 61 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że strony postępowania nie zostały o nim powiadomione w sytuacji, gdy jak wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji prawidłowo powiadomił wszystkie strony o toczącym się postępowaniu , przepisu art. 129 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie że wniesione w dniu (...) lipca 2006r. odwołanie zostało przez odwołujących wniesione w czternastodniowym terminie, w sytuacji gdy odwołujący się uchybili temu terminowi. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty podkreślając, iż w jej ocenie organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów doręczając państwu W.korespondencję na adres figurujący w rejestrze gruntów i budynków. Doręczenia te nie mogły budzić jakiej wątpliwości organu albowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania wróciło z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie" natomiast decyzja z dnia (...) czerwca 2006r. odebrana została przez ojca P.W. i jednocześnie teścia M.W. - pana S. W.. Nadto skarżąca spółka zwróciła uwagę, iż organ odwoławczy w sposób dowolny przyjął jako datę doręczenia zaskarżonej decyzji dzień (...) czerwca 2006r.opierając się wyłącznie na oświadczeniu odwołujących się państwa W.. Datą doręczenia jest data potwierdzająca odbiór przesyłki na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nawet w przypadku doręczenia zastępczego. Bez znaczenia jest natomiast kiedy adresat faktycznie mógł zapoznać się z treścią pisma procesowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 22 czerwca 2007r. uczestnicy postępowania M.W. i P. W. wnieśli o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko odnośnie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. : - art.10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie uczestnikom czynnego udziału w postępowaniu z powodu niezawiadomienia odrębnie M.W. i P. W. jako współużytkowników wieczystych działki nr ew. (...) o prowadzonym postępowaniu, * art.43 k.p.a. poprzez nieprawidłowe doręczenie decyzji z dnia (...) czerwca 2006r., * art. 61 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku powiadomienia stron o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, * a nadto art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002r. poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002r. poz. 1270 z późniejszymi zmianami), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. W pierwszej kolejności Sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło z punktu widzenia istnienia wad powodujących nieważność decyzji. W przypadku ustalenia, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego - stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza jej nieważność, nie badając wpływu tej wady na treść zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) (...) marca 2007r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 129 § 2 k. p. a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. A zatem warunkiem skuteczności czynności procesowej jaką jest wniesienie odwołania jest zachowanie ustawowego terminu. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Z uwagi na tak ważne skutki, organ odwoławczy w pierwszej kolejności obowiązany jest w postępowaniu tym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. W rozpoznawanej sprawie zdaniem Sądu decyzja Prezydenta W. z dnia (...) czerwca 2006r, ustalająca warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku , (...) położonego przy ul. (...) na terenie (...) w W. doręczona została uczestnikom postępowania M.W. i P. W. w dniu (...) czerwca 2006 r., co znajduje potwierdzenie w załączonych do akt sprawy zwrotnych poświadczeniach jej odbioru. Decyzja zawierała pouczenie o terminie i trybie wniesienia odwołania. Termin czternastodniowy do wniesienia odwołania upłynął zatem z dniem (...) lipca 2006r. Natomiast odwołanie od wskazanej decyzji M.W. i P. W. nadali w Urzędzie Pocztowym w dniu (...) lipca 2006 r., co wynika z zamieszczonej na kopercie daty stempla pocztowego, a więc po upływie ustawowego terminu do jego złożenia. Jednocześnie strona nie wnosiła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W tym miejscu podkreślić należy, iż organ pierwszej instancji kierując do uczestników postępowania państwa W. korespondencję posługiwał się adresem figurującym w ewidencji gruntów i budynków. Jednocześnie brak było podstaw do kwestionowania prawidłowości tego adresu skoro zawiadomienie o wszczęciu postępowania wróciło z adnotacją "zwrot przesyłka nie podjęta w terminie", natomiast decyzja z dnia (...) czerwca 2006r. odebrana została przez S. W. tj. (...) i (...) uczestników postępowania. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności oraz treść art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o geodezji i kartografii (Dz.U.05.240.2027 ze zm.) zgodnie z którym właściciele i użytkownicy wieczyści są zobowiązani zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian -zdaniem Sądu nie można organowi pierwszej instancji postawić zarzutu, iż nie podjął działań mających na celu ustalenie stron postępowania oraz ich adresów. Zaniedbania uczestników postępowania w zakresie zaktualizowania adresu w rejestrze gruntów i budynków w ocenie Sądu nie można przerzucać na organ prowadzący postępowanie. Nadto nie można zgodzić się z organem odwoławczym, iż datą doręczenia państwu W. decyzji z dnia (...) czerwca 2006r. był dzień (...) czerwca 2006r, skoro na zwrotnych potwierdzeniach odbioru decyzji figuruje data (...) czerwca 2006r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem datą doręczenia unormowanego w art. 43 k.p.a. jest dzień oddania pisma do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu. Ten moment jest jedynie miarodajny dla tej daty. W wyroku z dnia 12 lutego 1997 r. (I SA/Łd 163/96, niepubl.) NSA przyjął, że "okoliczność, iż dorosły domownik nie doręczył w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata, nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania". Pozbawiona jest znaczenia prawnego, ale tylko w tym zakresie, chwila faktycznego otrzymania pisma przez adresata. Zatem datą doręczenia pisma adresatowi jest dzień odebrania pisma przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę domu. Datą doręczenia nie jest natomiast dzień faktycznego odebrania przez adresata pisma przekazanego przez te osoby. Okoliczność, że dorosły domownik nie doręczył w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata, nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania (wyrok NSA z 22 marca 2000 r., I SA/Lu 1731/98). Wprawdzie państwo W.podnosili, iż S.W., który pokwitował odbiór decyzji nie zamieszkuje z nimi i nie można uznać go za dorosłego domownika to podkreślenia wymaga, iż wymogiem konstytutywnym uznania osoby za domownika nie jest jej zameldowanie w miejscu zamieszkania adresata (por. wyr. NSA z dnia 26 lutego 1997 r., SA/Ka 2279/95, niepubl.; post. NSA z dnia 18 stycznia 1995 r., SA/Łd 2865/94, niepubl.). Wobec powyższego stosownie do treści art. 134 k.p.a organ odwoławczy zobowiązany był w trybie postanowienia stwierdzić uchybienie przez stronę terminu do wniesienia odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym weryfikacja takiej decyzji w postępowaniu odwoławczym nie była możliwa, co jednak błędnie uczynił organ II instancji rozpoznając merytorycznie odwołanie M.W.i P. W. .W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się, iż rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa określone art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a więc decyzji która zgodnie z art. 16 § I k.p.a. korzysta z ochrony trwałości. Obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1999.11.18 I SA 330/99LEX nr 48749; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1996.10.02 SA/Ka 1742/95 LEX nr 27296; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1998.12.30 SA IV SA 2294/96 LEX nr 45698). Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust.2 pkt 1 c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Niezależnie jednak od powyższego w ocenie Sądu M.W. i P. W. podnosząc okoliczności związane ze zmianą adresu mogli wnosić o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Stosownie do treści art. 58 § 2 k.p.a prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z uwagi jednak na fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymywało państwa W. w przekonaniu co do terminowości wniesionego odwołania, zdaniem Sądu 7 dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu liczyć należy od dnia rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, na której państwo W. byli obecni i pouczeni zostali o przysługującym im prawie złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia (...) czerwca 2006r.