IV SA/Wa 420/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007r. sprawy ze skargi P. Spółka z o.o. siedziba W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 z póź. zm.) stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie Zakładu Przetwórstwa Mięsnego na działce ewidencyjnej [...] położonej we wsi D. gm. W. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. I tak stosownie do postanowień art. 61 ust.1 pkt 1 co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stosownie natomiast do treści art. 61 ust 1 pkt 3 istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Organ podkreślił, iż analizę sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji przeprowadza się w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności zgodnie z § 3 ust. 1 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie wprawdzie została przeprowadzona taka analiza, nie jest jednak jasne na jakiej podstawie organ uznał że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności przesłanki wymienione w pkt 1 i 3 powołanego przepisu. Jak wynika bowiem z załączonej do akt analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy W. - od strony wschodniej działki w odległości około 300 m od wnioskowanej działki znajduje się stacja paliw oraz zabudowa mieszkaniowa. Nie jest, więc w ocenie Kolegium zrozumiałe na jakiej podstawie Wójt Gminy W. uznał, że inwestycja polegająca na budowie zakładu przetwórstwa mięsnego będzie stanowić kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu na którym zrealizowano jak dotąd jedynie stację benzynową oraz zabudowę mieszkaniową. Ponadto w pkt 7 lit. b przedmiotowej decyzji zapisano, iż zaopatrzenie planowanej inwestycji w wodę odbywać się miało z wodociągu gminnego K. "na warunkach uzgodnionych z Urzędem Gminy H.". Tymczasem z informacji udzielonych przez Burmistrza Gminy Miasta H. wynika, iż takiego uzgodnienia nie dokonano. Powyższe okoliczności zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wskazują, iż realizacja planowanej inwestycji nie była możliwa w świetle dyspozycji art. 61 ust. pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli "P." spółka z o.o. z siedzibą w W. (inwestor) oraz A. B. pierwotny adresat decyzji z dnia [...] kwietnia 2005r. Zdaniem stron niezależnie od wadliwości wykonanej analizy terenu która być może powinna obejmować większy teren niż tylko bezpośrednio sąsiadującą z planowaną inwestycją działkę przedmiotowy teren był i jest przeznaczony pod tego samego rodzaju inwestycje co inwestycja planowana. Ponadto z uwagi na uciążliwość związaną z drogą krajową [...], przy której znajduje się działka tereny po obu stronach drogi przeznaczone zostały pod inwestycje usługowo - przemysłowe. Strona wykazała, iż w odległości od 200m do 1000m od planowanej inwestycji usytuowane są zakłady przemysłowe. Również zgodnie z poprzednio obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi D. teren, na którym jest realizowana sporna inwestycja był przeznaczony pod budowę obiektów i funkcję usługową. W zatwierdzonym studium zagospodarowania tego terenu utrzymana została funkcja przemysłowo - usługowa. Dlatego też zdaniem stron mimo, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana na podstawie analizy, która w pewnym stopniu naruszyła prawo, gdyż wykonana została w sposób, który niedostatecznie wskazuje przeznaczenie sąsiedniego terenu to na pewno nie naruszyła prawa w sposób rażący. O rażącym naruszeniu prawa można by mówić gdyby decyzja dopuszczała realizację inwestycji, która zgodnie z prawem na tym terenie nie jest dopuszczalna. Tymczasem strony wykazały, iż teren na którym jest realizowana przedmiotowa inwestycja przeznaczony jest właśnie na tego rodzaju inwestycje. Za niezasadny strony uznały również zarzut dotyczący braku zapewnienia zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę. Strony wyjaśniły, że w chwili wydawania decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowym terenie istniała infrastruktura wodociągowa i była ona wystarczająca dla planowanego zamierzenia budowlanego, dlatego też nie było więc potrzeby zawierania umowy z jednostką organizacyjną odnośnie wykonania uzbrojenia terenu. Inwestor aby uczynić zadość wymogom formalnym w piśmie z dnia 7 lipca 2005r. zwrócił się do Urzędu Gminy H. o wydanie warunków technicznych podłączenia do wodociągu z tereny gminy H., jednakże do dnia dzisiejszego w/w warunków nie wydano. Dlatego też spółka rozwiązała problem przez budowę lokalnego ujęcia wody. W końcu spółka P. zwróciła uwagę, iż realizując budowę zakładu działała w zaufaniu do organów państwa, iż wydane decyzje oraz pozwolenia są zgodnie z prawem. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję nie znajdując podstaw do uwzględnienia stanowiska stron zawartych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, odwołując się do uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2006r. Pismem z dnia 31 stycznia 2007r. P. spółka z o.o. z siedzibą w W. skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2006r. Powyższym decyzjom zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację i zastosowanie przepisów prawa w szczególności art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ; - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.;- niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; - sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty podkreślając, iż planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w okolicy funkcji zabudowy, a istniejąca w dniu wydawania decyzji z dnia [...] kwietnia 2005r. infrastruktura wodociągowa była wystarczająca dla zamierzenia budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżone decyzje w oparciu o powyższe kryteria stwierdzić należy, iż skarga spółki P. zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny były decyzje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydane przez organ w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie nadzorcze może zostać wszczęte na wniosek bądź z urzędu i jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja poddana kontroli w trybie nadzwyczajnym dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 kpa oraz czy nie występuje którakolwiek z przesłanek negatywnych określonych w art.156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu jej wad istniejących od dnia jej wydania, a więc ze skutkiem ex tunc. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdzając nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie Zakładu Przetwórstwa Mięsnego na działce ewidencyjnej [...] położonej we wsi D. gm. W. uznało, iż decyzja ta rażąco naruszyła prawo. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa ( wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23 ; wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., III SA 1425/96 (niepublikowany). W orzecznictwie podkreślano, iż "z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana (wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., II S.A. 1249/97, Lex nr 4181). W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować". Zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r. V S.A. 1970/98, Lex nr 50195: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego." Jednocześnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2006.02.02 II OSK 490/05 LEX nr 196696). W tym miejscu przypomnieć również należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych ( art. 16 § 1 kpa), zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Postępowanie prowadzone w tym trybie, nie może zatem skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji administracyjnych w oparciu o wady, które nie są wadami kwalifikowanymi. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. należy badać nie tylko treść samej decyzji oraz zachowanie przepisów formalnych prawa administracyjnego, ale należy także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco norm prawa materialnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd doszedł do przekonania, iż wady jakimi dotknięte było postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2005r. nie były wadami kwalifikowanym i tym samym nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Zdaniem Sądu nie można podzielić stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zaprezentowanego w zaskarżonych decyzjach, iż decyzja Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie Zakładu Przetwórstwa Mięsnego na działce ewidencyjnej [...] położonej we wsi D. gm. W. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem realizacja planowanej inwestycji nie była możliwa w świetle dyspozycji art. 61 ust. pkt 1 i 3 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. A zatem warunki zabudowy można ustalić dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w powołanym przepisie w tym m. in. wymóg kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oraz zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu. Jak wynika z akt administracyjnych wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2005r. poprzedzone zostało analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy W.). Zgodnie z wykonaną analizą od strony wschodniej działki, w odległości około 300 m od wnioskowanej działki znajduje się stacja paliw, a w bezpośrednim sąsiedztwie nie występuje zabudowa mieszkaniowa, gdyż najbliższe zabudowania znajdują się w odległości 200 m za drogą krajową. Ponadto działka znajduje się w strefie uciążliwości drogi krajowej. W oparciu o powyższe ustalenia organ wydający decyzję w dnia [...] kwietnia 2005r uznał, iż planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy. Zdaniem Sądu rację ma strona skarżąca, że analiza terenu wykonana została w sposób, który niedostatecznie wskazuje przeznaczenie sąsiedniego terenu i powinna obejmować większy teren niż tylko bezpośrednio sąsiadującą z planowaną inwestycją, ale na pewno nie naruszyła prawa w sposób rażący, albowiem przedmiotowy teren był i jest przeznaczony pod tego samego rodzaju inwestycje co inwestycja planowana, gdyż w odległości od 200m do 1000m od planowanej inwestycji usytuowane są zakłady przemysłowe. A ponieważ według orzecznictwa sądów administracyjnych "przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość" (wyrok NSA z dnia 2006.02.22 II OSK 551/05 LEX nr 194346) uznać należy, iż przy wydawaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2005r. spełniony został warunek dotyczący kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Zdaniem Sądu w trakcie wydawania decyzji z dnia [...] kwietnia 2005r. o warunkach zabudowy nie doszło również do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu. Stosownie do treści tego przepisu do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu, z uwzględnieniem ust. 5, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z punktem 7 lit. b decyzji z dnia [...] kwietnia 2005r. zaopatrzenie planowanej inwestycji w wodę odbywać się miało z wodociągu gminnego K. "na warunkach uzgodnionych z Urzędem Gminy H.". Zdaniem Kolegium skoro uzgodnienia takiego nie dokonano - realizacja planowanej inwestycji nie była możliwa w świetle dyspozycji art. 61 ust.1 pkt 3. Należy mieć jednak na uwadze, iż celem powołanego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, powstania stosownego uzbrojenia, pozwalającego na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Chodzi bowiem o zapewnienie, że uzbrojenie terenu będzie zaspokajać potrzeby zamierzenia budowlanego określonego przez wnioskodawcę. Z akt administracyjnych wynika, iż w chwili wydawania decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowym terenie istniała infrastruktura wodociągowa i była ona wystarczająca dla planowanego zamierzenia budowlanego. Powyższe potwierdza pismo Urzędu Miejskiego w H. z dnia 12 lipca 2005r. określające warunki techniczne przyłącza z wodociągu miejskiego. Dopiero pismem z dnia 21 lipca 2005r. Zakład Komunalny w H. poinformował spółkę o braku możliwości dokonywania dostaw wody. Problem zaopatrzenia w wodę został jednak rozwiązany przez budowę lokalnego ujęcia wody, a więc cle określony w art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został osiągnięty. Nadto Sąd chciałby zwrócić uwagę na fakt rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowanego przez A. B. bez uprzedniego wezwania strony do podpisania wniosku. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a) i c) p. p. s. a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.