II OSK 945/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. i P. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 453/05 w sprawie ze skargi A. i P. Ż. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [....] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi A. i P. Ż. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2005 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego na działkach nr 153/59 i 153/78 we W. - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ administracji publicznej wydając zaskarżone postanowienie miał na uwadze, iż w dniu wszczęcia postępowania skarżący posiadali decyzję organu gminy o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Kwestia wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę decyzję nie może stanowić zagadnienia wstępnego w sprawie dotyczącej popełnionej samowoli budowlanej w rozumieniu art. 97 ( 1 pkt 4 kpa. W skardze na powyższe postanowienie A. i P. Ż. podnieśli, że kwestionowane orzeczenie powoduje, iż dojdzie do wydania nakazu rozbiórki podczas gdy istnieje możliwość legalizacji, co leży w interesie nie tylko strony, ale także w interesie publicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skarga nie jest zasadna, podkreślając, że zgodnie z art. 97 ( 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Musi zatem zostać ustalony związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Jako zagadnienie wstępne należy traktować sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia zależy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Zagadnienie to jest przy tym tzw. zagadnieniem otwartym, nie było przedtem prawomocnie przesądzone we właściwym postępowaniu. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innej jeszcze okoliczności mającej znaczenie prawne /zob. B.Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, 3 wydanie, CH.Beck, Warszawa 2000, str. 390/. Sąd zauważył też, że postępowanie w sprawie toczy się na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a przepis art. 48 ust. 2 przewiduje, że organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie m. in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji wydał postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w dniu 6 września 2004 r. i zakreślił termin do przedstawienia odpowiednich dokumentów, natomiast skarżący obowiązku tego nie wypełnili. Przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w razie nie spełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, stosuje się ust. 1. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za zbędne dokonanie analizy zarzutów skargi, dotyczących zagadnień związanych z orzeczeniem rozbiórki obiektu, a nie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Według Sądu trudno też dopatrywać się zasadności argumentu odnoszącego się do interesu społecznego w zawieszeniu postępowania, skoro obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli A. i P. Ż. reprezentowani przez adwokata A. Ż., działającą w imieniu własnym oraz męża P. Ż. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: art. 48 Prawa budowlanego, przez błędną jego interpretację /niewłaściwe zastosowanie/, polegającą na tym, że regulacja tego artykułu dotycząca możliwości legalizacji samowoli budowlanej jest możliwa wyłącznie po spełnieniu określonych warunków to jest przedstawienia przez wnioskodawcę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ważnej w dniu wszczęcia postępowania gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zaświadczenia organu gminy o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 1 Protokołu nr 1 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, przez jego niezastosowanie, a także naruszenie art. 97 ( 1 pkt 4 kpa przez przyjęcie, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania pomimo istnienia zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, przy czym takim zagadnieniem wstępnym jest pozostająca w toku sprawa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowe inwestycji budowlanej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, iż strona nie mogła wywiązać się z nałożonych obowiązków /przedstawienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu/, nie powinno się obciążać strony, skoro postępowanie w sprawie wydania tej decyzji toczyło się w obu instancjach, zaś negatywna dla skarżących decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie można obciążać skutkami tego rodzaju sytuacji wyłącznie strony. Wydanie decyzji o rozbiórce prowadzącej do niszczenia własność obywatela, nie można uznać za działanie w interesie obywatela, interesie publicznym lub też w interesie prawa, jak to przyjął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Z treści skargi kasacyjnej można wyprowadzić taki wniosek, że w ocenie strony podstawową kwestią do oceny, czy zaistniała określona w art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa przesłanka do zawieszenia postępowania w sprawie objętej regulacją art. 48 Prawa budowlanego, jest uprzednie stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, czy możliwa jest likwidacja samowoli budowlanej poprzez jej zalegalizowanie, czy też taka możliwość nie istnieje, a konsekwencją tej sytuacji jest orzeczenie o nakazie rozbiórki. Należy podzielić zasadność skargi kasacyjnej, iż w tym zakresie niezbędne jest dokonanie wykładni art. 48 Prawa budowlanego. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. Nr 89, poz. 414/ uchylając ustawę z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, początkowo zerwała z obowiązującą według tej uchylanej ustawy zasadą, że budowa nawet realizowana bez wymaganej akceptacji właściwego organu administracji publicznej /pozwolenia na budowę/, mogła być legalizowana pod warunkiem, że nie zachodziły podstawy do wydania nakazu rozbiórki. Wynikało to jednoznacznie z treści art. 40 tej ustawy. Wejście w życie Prawa budowlanego z 1994 r. wiązało się z wprowadzeniem takiego unormowania, iż co do zasady obiekt budowlany lub jego część zrealizowany /realizowany/ w warunkach samowoli budowlanej /bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia/ podlegał nakazowi rozbiórki, chyba że istniały warunki do stwierdzenia, że istnieje przeszkoda do wydania takiego nakazu w formie decyzji administracyjnej, w postaci pięcioletniego przedawnienia, liczonego od daty zakończenia budowy oraz przy braku wszczęcia przed upływem tego terminu postępowania w sprawie likwidacji samowoli budowlanej /art. 49/. Wydanie nakazu rozbiórki było przewidziane bez względu na to, czy obiekt odpowiadał innym wymogom prawa, poza pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, np. był zgodny z warunkami technicznymi i przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98, ORK ZU Nr 1/99, poz. 2/ Trybunał Konstytucyjny odpowiadając na pytanie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że art. 48 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu, był zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art.32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, Dostrzegając problem nadmiernej represyjności regulacji Trybunał konstytucyjny zdecydował jednak, że jest ona pozbawiona charakteru niezgodności z Konstytucją RP. Łagodzenie rygoryzmu przepisu następowało natomiast w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz. U. Nr 80, poz. 718/ zostało nadane nowe brzmienie art. 48 Prawa budowlanego. Celem zmiany brzmienia tego artykułu było umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, który swoim istnieniem nie narusza przepisów /por. uzasadnienie do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - druk sejmowy Nr 493 z 15.5.2002./. Wprowadzona powyższą nowelą zmiana ustawy - Prawo budowlane była także wyrazem dążenia do ujednolicenia prawa krajowego do rozwiązań obowiązujących w krajach Unii Europejskiej, a w pewnym zakresie także do tych, które przewidywała ustawa - Prawo budowlane z 1974 roku, łagodząc represyjność przepisów poprzez wprowadzenie możliwości legalizacji obiektu stanowiącego samowolę budowlaną, choć ustalając istotny nowy warunek - konieczność uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej. Regulacja art. 48 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu ma zastosowanie do samowoli budowlanych popełnionych po wejściu w życie tego nowego unormowania. Art. 48 Prawa budowlanego w ust. 1 przewiduje aktualnie nadal rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednakże tylko wtedy nakaz rozbiórki wydaje się, jeżeli nie zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację, określone w ust. 2. Przepis ust. 2 art. 48 stanowi, że właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych /oczywiście tylko wtedy, gdy są one w toku/, w tym celu oby zbadać, czy w sprawie zachodzą następujące okoliczności: 1/ budowa, o której mowa w ust. 1 a, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Artykuł 48 w ust. 3 określa obowiązki procesowe organu prowadzącego postępowanie administracyjne w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej odnoszące się do nałożenia na inwestora postanowieniem obowiązków w kwestii przedstawienia wskazanych dowodów, które mają posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji, zaś ust.4 stanowi, że niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym przez organ przez inwestora obowiązków w zakresie przedstawienia dowodów skutkuje zastosowaniem ust. 1, a więc orzeczeniem o nakazie rozbiórki. Przepis art. 48 ust. 5 ustala ustawowe domniemanie, że wykonanie w terminie nałożonego postanowieniem wydanym na podstawie ust. 3 obowiązku przedłożenia stosownych dowodów "traktuje się jako wniosek" o prowadzenie sprawy administracyjnej, której istotą jest zalegalizowanie dotychczasowej budowy i zatwierdzenie projektu budowlanego wraz z pozwoleniem na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W związku z takimi sformułowaniami regulacji ustawowej, która jak to wyżej wskazano, ma w odróżnieniu od stanu prawnego przed jej wprowadzeniem, stworzyć inwestorowi przede wszystkim możliwość legalizacji budowy, a dopiero w razie braku takiej możliwości, obligować właściwy organ nadzoru budowlanego do orzeczenia o nakazie rozbiórki, powstała wątpliwość, czy należy dać pierwszeństwo gramatycznej /literalnej/ wykładni omawianej regulacji, jak to uczynił w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, czy też konieczne jest ustalenie, że pierwszeństwo ma w tym wypadku wykładnia systemowa, przede wszystkim oparta na rozumieniu norm ustawowych w aspekcie zasad wynikających z Konstytucji RP, standardów praw obywatelskich czy też potrzeby jednolitości rozumienia i stosowania określonych instytucji w porównaniu z innymi krajami Unii Europejskiej. Przyjęcie tego pierwszego poglądu, a więc wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, prowadzi do tego, że możliwe byłoby legalizowanie wyłącznie takich obiektów, które wprawdzie powstały bez uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jednakże inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która stała się ostateczna jeszcze przed wszczęciem postępowania przez organ nadzoru budowlanego /była "ostateczna w dniu wszczęcia postępowania" przez ten organ/. Sytuacje takie, kiedy to inwestor mając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przystępuje do budowy bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia można uznać za wyjątkowe. Praktyka wskazuje na to, że jedynie w nielicznych przypadkach inwestor, po przejściu pierwszego etapu realizacji inwestycji, jakim jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zapewniającej mu możliwość ubiegania się o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, rezygnuje z tego drugiego etapu realizacji inwestycji i decyduje się na samowolne podjęcie robót budowlanych. Konkludując trzeba stwierdzić, że gramatycznie rozumiana regulacja art. 48 Prawa budowlanego prowadziłaby faktycznie do legalizacji samowoli budowlanych na terenach nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, których w kraju występuje bardzo dużo, jedynie w nielicznych przypadkach, zaś nadal regułą byłoby orzekanie o nakazie rozbiórki. Należy w związku z tym dokonać oceny, czy dla tak wyjątkowych sytuacji wprowadzono zmianę art. 48 Prawa budowlanego w 2003 roku, czy też, jak to wskazano w uzasadnieniu projektu tej zmiany, rzeczywistą wolą ustawodawcy było umożliwienie przede wszystkim legalizacji samowoli, gdy obiekt pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a gdy brak tego planu, z przepisami, na podstawie których jest wydawana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś wydanie nakazu rozbiórki pozostawić dla takich przypadków, kiedy obiekt znajduje się na takim terenie, który nie może być zainwestowany w ogóle, lub też nie powinien się na nim znajdować obiekt, którego sprawa dotyczy. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiada się zdecydowanie za tym drugim poglądem, mając przede wszystkim na uwadze, iż regulacja wprowadzona nowelą z 2003 roku miała na celu uwzględnienie w znacznie większym stopniu, niż to czyniło poprzednie unormowanie, zasad wynikających z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a to głównie zasad proporcjonalności i ochrony własności, jak też zbliżenie regulacji krajowej do unormowań innych państw Unii Europejskiej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z zasadą państwa prawnego nie da się pogodzić taka wykładnia art. 48 Prawa budowlanego, która prowadzi do orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego, co do którego w toku pozostaje sprawa o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W takim przypadku właściwą instytucją jest określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa instytucja zawieszenia postępowania w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej, do czasu zakończenia prejudycjalnej sprawy /rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego/, której przedmiotem są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Taka konstatacja jest możliwa przy założeniu, że wymóg przedłożenia przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi materialnoprawnej przesłanki wydania decyzji w postępowaniu, którego przedmiotem jest doprowadzenie do legalizacji samowoli budowlanej, lecz ma on charakter wyłącznie procesowy, co pozwala na usunięcie braku decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego /w tym również korzystania w razie potrzeby z art. 97 § 1 pkt 4 kpa/. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa.