II GSK 429/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2198/06 w sprawie ze skargi O. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2198/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej z tytułu niewykonania i nienależytego wykonania obowiązków informacyjnych. Sąd pierwszej instancji przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy podał, że Komisja Nadzoru Finansowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 96 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539), dalej: ustawa o ofercie publicznej, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie stwierdzenia niewykonania i nienależytego wykonania przez spółkę O. S.A. z siedzibą w W. obowiązków przekazywania informacji, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 57 oraz art. 70 pkt 2 ww. ustawy, nałożenia na spółkę O. S.A. kary pieniężnej w wysokości 500.000 zł oraz wykluczenia z dniem 1 grudnia 2006 r. akcji spółki O. S.A. z obrotu na rynku regulowanym, uchyliła decyzję Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] sierpnia 2006 r. w zakresie wykluczenia akcji spółki O. S.A. z obrotu na rynku regulowanym, a w pozostałym zakresie utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komisja Nadzoru Finansowego podała, że wszczęte postanowieniem Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] lipca 2006 r. postępowanie kontrolne wykazało kilka przypadków niewykonania i nienależytego wykonania przez spółkę obowiązków informacyjnych. Stwierdzone naruszenie obowiązków informacyjnych dotyczyło 1) przekazania informacji o podwyższeniu kapitału zakładowego spółki - w sposób niekonsultowany wcześniej z pozostałymi organami Spółki - do publicznej wiadomości z blisko miesięcznym opóźnieniem od podjęcia uchwały w tej sprawie tj. naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 1 i art. 70 pkt 1 ww. ustawy; 2) poinformowania o nabyciu akcji spółki Z. S.A. po upływie 3 dni podczas, gdy przepis nakłada obowiązek przekazania raportu bieżącego z taką informacją niezwłocznie, lecz nie później niż 24 godz. od zawarcia umowy (§ 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 października 2005 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych (Dz. U. Nr 209, poz. 1744) i art. 57 ww. ustawy oraz § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 kwietnia 2006 r. w sprawie rodzaju informacji, które mogą naruszyć słuszny interes emitenta oraz sposobu postępowania emitenta w związku z opóźnianiem przekazania do publicznej wiadomości informacji poufnych (Dz. U. Nr 67, poz. 476); 3) braku przekazania informacji o zawarciu umowy-porozumienia o potrąceniu wzajemnych wierzytelności zawartej z M. D. (§ 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 października 2005 r.); 4) braku przekazania w wymaganym terminie wykazu akcjonariuszy uprawnionych do udziału w walnym zgromadzeniu akcjonariuszy (art. 70 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie); 5) braku przekazania informacji o podpisaniu aneksu do znaczącej umowy (umowy kredytowej) z bankiem [...] S.A. (§ 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 października 2005 r.). Komisja Nadzoru Finansowego wyjaśniła, że nakładając karę pieniężną w wysokości 500.000 zł wzięła pod uwagę ujemny wynik finansowy spółki O., przy jednoczesnym uwzględnieniu poziomu jej kapitałów własnych. Organ odnosząc się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu nieadekwatności kary do stwierdzonych naruszeń podkreślił, że bezspornie spółka O. dopuściła się udowodnionych naruszeń, które w zakresie niedopełnienia obowiązków informacyjnych miały na celu przede wszystkim zatajenie informacji o zmianie struktury właścicielskiej w spółce oraz sposobie przeprowadzenia transakcji. Podejmując decyzję o wysokości kary pieniężnej wzięto pod uwagę sytuację finansową spółki, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że nałożenie kary finansowej w najwyższym jej wymiarze mogłoby zachwiać płynnością finansową spółki i przesądzić o jej dalszym istnieniu. KNF uznała, iż nałożona kara stanowi jedyny możliwy do zaakceptowania kompromis pomiędzy koniecznością zastosowania stosownej sankcji za dokonane naruszenia przepisów o obowiązkach informacyjnych a sytuacją finansową spółki. Mając na uwadze dobro akcjonariuszy spółki oraz argumenty przedstawione przez stronę o niecelowości kary wykluczenia akcji z obrotu giełdowego, Komisja Nadzoru Finansowego postanowiła jednocześnie uchylić zaskarżoną decyzję Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] sierpnia 2006 r. w zakresie w jakim decyzja ta orzekała o wykluczeniu akcji spółki z obrotu na rynku regulowanym. Spółka O. zaskarżyła powyższą decyzję Komisji Nadzoru Finansowego w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej. Zaskarżonej decyzji w omówionej części zarzuciła naruszenie art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej poprzez nałożenie kary pieniężnej nieuwzględniającej sytuacji finansowej strony skarżącej. Nie kwestionując samego naruszenia obowiązków informacyjnych, spółka podniosła, że Komisja Nadzoru Finansowego przed wymierzeniem kary nie ustaliła jej rzeczywistej sytuacji finansowej, a przede wszystkim pominęła składający się na tę sytuację brak możliwości płatniczych, faktycznie uniemożliwiających zapłatę wysokiej kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wnosiła o jej oddalenie, podkreślając, że nałożona kara była adekwatna zarówno do wagi i rodzaju naruszeń, jak i sytuacji finansowej spółki. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie oddalające skargę spółki O., Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżona decyzja należała do kategorii decyzji uznaniowych. Kontrola legalności tego rodzaju decyzji dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd nie wnika bowiem w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Sprawdza jedynie, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc, czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz, czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej, zgodnie z którym, w przypadku gdy emitent lub wprowadzający nie wykonuje albo wykonuje nienależycie obowiązki, o których mowa we wskazanych artykułach ustawy, m. in. art. 56, art. 57 i art. 70, Komisja może: 1) wydać decyzję o wykluczeniu, na czas określony lub bezterminowo, papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym albo 2) nałożyć, biorąc pod uwagę w szczególności sytuację finansową podmiotu, na który kara jest nakładana, karę pieniężną do wysokości 1.000.000 zł, albo 3) zastosować obie sankcje łącznie. Według Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie organ administracji ustalił wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia wskazanego przepisu prawa materialnego. Naruszenia obowiązków informacyjnych strona nie negowała, chociaż w skardze określała je jako incydentalne. Działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) Komisja Nadzoru Finansowego miała uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że naruszenie obowiązków informacyjnych przez skarżącą spółkę było rażące. Naruszenia obowiązków informacyjnych były świadome i nie miały charakteru jednorazowego działania, jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, ale miały na celu zatajenie zmian w strukturze właścicielskiej spółki oraz sposobu podwyższenia kapitału zakładowego. W wyniku tych działań akcjonariusze spółki zostali pozbawieni możliwości podjęcia ewentualnych decyzji inwestycyjnych przed zmianami w akcjonariacie. Zdaniem Sądu, wymierzając karę pieniężną organ należycie uzasadnił jej wysokość uwzględniając - wbrew twierdzeniu strony skarżącej - również jej sytuację finansową. Sąd zgodził się również z oceną organu, że przy wymiarze kary pieniężnej należało wziąć pod uwagę rodzaj i wagę stwierdzonych naruszeń. Jak wyjaśnił Sąd, uchylenie decyzji byłoby uzasadnione w przypadku, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym tego rodzaju uchybień Sąd nie stwierdził, stąd skarga złożona przez skarżącą spółkę nie mogła zostać uwzględniona. W skardze kasacyjnej O. S.A. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie w zaskarżanym wyroku zarzutów naruszeń postępowania, na które wskazywała strona skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, polegające na dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nieprawidłowej oceny zastosowania przez Komisję Nadzoru Finansowego ww. przepisów z pominięciem uwzględnienia w sposób właściwy sytuacji strony skarżącej przy wymierzaniu wysokości nałożonej na spółkę kary pieniężnej; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie publicznej, poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, polegające na pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oceny konieczności zastosowania tego przepisu przez Komisję Nadzoru Finansowego przy rozpatrywaniu sprawy; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z zastosowaniem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., poprzez nierozpatrzenie sprawy co do meritum, co ma znamienne skutki dla skarżącej spółki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. niezbadanie w przeprowadzonym postępowaniu prawidłowości postępowania organu nadzoru. Na Komisji Nadzoru Finansowego spoczywał obowiązek dokonania skrupulatnej analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z kodeksową zasadą prawdy obiektywnej. Błędna ocena zebranego materiału dowodowego tj. błędna kwalifikacja charakteru naruszeń oraz sytuacji finansowej spółki, jak również odrzucenie wyjaśnień strony skarżącej w tym zakresie, stanowi, w opinii wnoszącego skargę kasacyjną, o wadliwości zaskarżonego wyroku. Zdaniem spółki, Sąd I instancji bezzasadnie przyjął argumentację Komisji Nadzoru Finansowego, która odnosząc się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu nieadekwatności wysokości wymierzonej kary do stwierdzonych naruszeń, błędnie uznała, iż niedopełnienie obowiązków informacyjnych miało na celu przede wszystkim zatajenie informacji podlegających obowiązkowi ogłoszenia. Organ nadzoru stwierdził arbitralnie, w szczególności nie kierując się dobrem akcjonariuszy spółki, że nałożona kara pieniężna nie spowoduje zagrożenia dla prowadzenia przez nią dalszej działalności. Sąd rozpatrując skargę bezzasadnie pominął uchybienia Komisji Nadzoru Finansowego, która przed wydaniem rozstrzygnięcia nie ustaliła w sposób należyty rzeczywistej sytuacji finansowej Spółki, w szczególności pominęła składający się na tę sytuację finansową brak możliwości płatniczych O. S.A., uniemożliwiający zapłatę kary w wymierzonej wysokości bez poniesienia znacznej szkody dla spółki oraz jej akcjonariuszy, pomimo przedstawienia stosownych dowodów potwierdzających ten fakt. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również, że powierzenie sądom administracyjnym kontroli działalności administracji publicznej, której zakres wyznacza odrębna ustawa, nie może uniemożliwiać realizacji prawa do rozpatrzenia przez sąd sprawy administracyjnej nie tylko w aspekcie legalności rozstrzygnięcia organu administracji, lecz także celowości i słuszności, również w sytuacji działania organu w ramach uznania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym-zdaniem skarżącego- uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego-wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy wskazać, że na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną oświadczył, iż cofa zarzuty określone w punktach 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, które odnosiły się do naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 96 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 ustawy z 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzenia instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych Dz. U. Nr 184, poz. 1539 ze zm.). W tym miejscu należy więc przypomnieć, że zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej obowiązuje zarówno na etapie rozpoznawania sprawy, jak i na etapie orzekania. Po pierwsze, zasada ta oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia, co skutkuje tym, iż Sąd nie może poddać kontroli niezaskarżonej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Po drugie, ze wskazanej wyżej zasady wypływa wniosek, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które wyznaczają dopuszczalny kierunek badania orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Konsekwencją tak rozumianej zasady określonej w art. 183 § 1 p.p.s.a. jest przyjęcie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny z własnej inicjatywy podejmować żadnych działań kontrolnych wykraczających poza zakres zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej przez stronę skarżącą. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały cofnięte na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W pozostałym zakresie za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonym wyroku zarzutów naruszenia postępowania, które były wskazywane przez stronę skarżącą w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie uwzględnił wskazanych w sposób pośredni naruszeń przepisów postępowania administracyjnego dokonanych przez Komisję Nadzoru Finansowego, a w szczególności pominięto zarzut naruszenia przez wskazany wyżej organ zasady prawdy obiektywnej, nakładającej na organy obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podejmując rozstrzygnięcie Sąd I instancji odniósł się do sformułowanych w sposób opisowy zarzutów związanych z naruszeniem przez organ zasady prawdy obiektywnej i wskazał, że z akt sprawy wynika, iż organ administracji publicznej podejmując zaskarżoną decyzję oceniał także sytuację finansową strony skarżącej. Stanowisko Sądu I instancji znajduje potwierdzenie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ administracji publicznej wyraźnie wskazuje, iż oceniając sytuację finansową spółki brał pod uwagę jej stratę netto za pierwsze półrocze 2006 r. oraz uwzględnił stratę netto za rok obrotowy 2005 oraz miał na uwadze wielkość kapitału własnego, w tym kapitału zakładowego, a także wysokość przychodu ze sprzedaży w pierwszym półroczu 2006 r. W tym stanie rzeczy jest całkowicie nieuzasadnione twierdzenie strony składającej skargę kasacyjną dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. Ponadto należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. trafnie ocenił, iż zaskarżona decyzja ma charakter decyzji uznaniowej. Uwzględniając fakt, iż podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowił przepis art. 96 ust.1 pkt 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzenia instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, uznać należy, że ustawodawca posłużył się w tym przepisie prawa konstrukcją uznania administracyjnego. Wskazuje na to przede wszystkim użycie przez prawodawcę, w treści powołanego wyżej przepisu prawa, wyrażenia "może", co powoduje, że organ na podstawie tego ustawowego upoważnienia ma możliwość wyboru właściwego rozstrzygnięcia. Oczywiście uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności w podejmowaniu rozstrzygnięć, a organ jest zobowiązany do działania w granicach prawa, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Trafnie więc Sąd I instancji uznał, że organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie naruszając zasady prawdy obiektywnej, a zaskarżoną decyzję wydały w granicach uznania administracyjnego. Również nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. normy art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wyraża zasadę prawa do sądu i wskazuje, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Natomiast przepis art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że kontrola, o której mowa w § 1 tegoż przepisu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z norma prawną. Sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem ocenia czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym z przepisami regulującymi postępowanie, w którym ten akt został wydany, ale przepisów tych w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie stosuje. Należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji dokonał wskazanej wyżej kontroli w granicach zakreślonych przez przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a tym samym brak jest podstaw do uznania, iż naruszył zasadę prawa do sądu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.