VI SA/Wa 688/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Halina Emila Święcicka (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Komisja Nadzoru Finansowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 96 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539) oraz uchwały Nr 20/2007 Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 1 lutego 2006r. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2006 r. w sprawie nałożenia na M. L. kary pieniężnej w wysokości 5.834 złotych za rażące naruszenie przez spółkę O. S.A. z siedzibą w W. obowiązków, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 57 oraz art. 70 pkt 2 ww. ustawy, w okresie, gdy M. L. pełnił funkcję Prezesa Zarządu spółki O. S.A. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] sierpnia 2006 r. K.wszczęła postępowanie mające na celu ustalenie istnienia przesłanek do nałożenia na M. L., pełniącego w okresie od [...] września 2005 r. do [...] lipca 2006 r. funkcję Prezesa Zarządu spółki O. S.A. kary pieniężnej, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, dalej cyt. ustawa o ofercie. Przesłanką wszczęcia postępowania były wyniki postępowania administracyjnego prowadzonego w stosunku do spółki O. S.A. zakończonego w dniu [...] sierpnia 2006 r. Na podstawie wyników postępowania przeprowadzonego w stosunku do spółki O. S.A. stwierdzono kilka przypadków niewykonania i nienależytego wykonania obowiązków informacyjnych: 1. Przekazanie informacji o podwyższeniu kapitału zakładowego Spółki - w sposób nie konsultowany wcześniej z pozostałymi organami Spółki - do publicznej wiadomości z blisko miesięcznym opóźnieniem od podjęcia uchwały w tej sprawie tj. naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 1 i art. 70 pkt 1 ww. ustawy; 2. Poinformowanie o nabyciu akcji spółki Z.S.A. po upływie 3 dni podczas, gdy przepis nakłada obowiązek przekazania raportu bieżącego z taką informacją niezwłocznie, lecz nie później niż 24 godz. od zawarcia umowy (§ 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 października 2005 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych (Dz. U. Nr 209, poz. 1744) i art. 57 ww. ustawy oraz § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 kwietnia 2006 r. w sprawie rodzaju informacji, które mogą naruszyć słuszny interes emitenta oraz sposobu postępowania emitenta w związku z opóźnianiem przekazania do publicznej wiadomości informacji poufnych (Dz. U. Nr 67, poz. 476); 3. Brak przekazania informacji o zawarciu umowy-porozumienia o potrąceniu wzajemnych wierzytelności zawartej z M. D. (§ 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 października 2005 r.); 4. Brak przekazania w wymaganym terminie wykazu akcjonariuszy uprawnionych do udziału w walnym zgromadzeniu akcjonariuszy (art. 70 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie ...) 5. Brak przekazania informacji o podpisaniu aneksu do znaczącej umowy (umowy kredytowej) z bankiem [...] S.A. (§ 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 października 2005 r.). Charakter, zakres i częstotliwość działań niezgodnych z prawem oraz umyślność działania osób reprezentujących spółkę dały podstawę do uznania, iż w danym przypadku doszło do rażącego naruszenia przez spółkę obowiązków, o których mowa w art. 56, 57 i 70 ww. ustawy. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzono również inne nieprawidłowości dotyczące sposobu przechowywania i zabezpieczania istotnych dokumentów Spółki. Stwierdzone naruszenia, jakich dopuściła się spółka O. S.A. w zakresie obowiązków informacyjnych, w ocenie organu, stanowiły rażące naruszenie obowiązków informacyjnych. M. L. w okresie sprawowania funkcji Prezesa Zarządu O. S.A. był odpowiedzialny za rażące naruszenie przez Spółkę ciążących na niej obowiązków informacyjnych, brał osobisty udział w zdarzeniach podlegających obowiązkom informacyjnym oraz w procesie przekazywania nieterminowych i niepełnych raportów a więc był w pełni świadomy naruszeń. W świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 lutego 2006 r. w sprawie środków technicznych służących do przekazywania niektórych informacji przez podmioty nadzorowane przez K. (§ 6 ust. 1) ostateczna akceptacja treści komunikatów przekazywanych do publicznej wiadomości przez spółkę O. S.A. należała do Zarządu, który był sprawowany jednoosobowo przez M. L. W dniu [...] października 2006 r. Komisja Nadzoru Finansowego wydała decyzję o nałożeniu na M. L. kary pieniężnej w maksymalnej prawnie dopuszczalnej w chwili orzekania wysokości, tj. w kwocie 5.834 złotych za rażące naruszenie przez spółkę O. S.A. obowiązków informacyjnych. Komisja Nadzoru Finansowego uznała, iż charakter i liczba stwierdzonych naruszeń uzasadniają nałożenie kary pieniężnej w maksymalnej prawnie dopuszczalnej wysokości. M. L. nie zgodził się z powyższą decyzją i złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podnosił, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, poprzez jego błędną wykładnię w wyniku uznania, że kara, o której mowa w tym przepisie może być nakładana na byłego członka zarządu, podczas gdy literalna i systemowa wykładnia przepisu wskazuje, że kara ta może być nałożona jedynie na aktualnego członka zarządu. Zarzucał błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez ustalenie wysokości kary na podstawie wynagrodzenia z tytułu stosunku pracy za sierpień 2006 r., podczas gdy wynagrodzenia za ten miesiąc nie otrzymał. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komisja Nadzoru Finansowego wydała wskazaną na wstępie decyzję o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała, iż odmienna konstrukcja przepisu art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie od typowej normy prawa karnego nie oznacza, iż ustawodawca wykluczył odpowiedzialność byłych członków zarządu. Literalna wykładnia art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż kara pieniężna może być nałożona na osobę, która w okresie pełnienia funkcji członka zarządu spółki publicznej naruszyła obowiązki, o których mowa w art. 96 ust. 1 wspomnianej ustawy. Zwrot "członek zarządu" powinien być rozumiany jako "funkcyjne" opisanie stanowiska zajmowanego przez osobę odpowiedzialną za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych przez spółkę publiczną. Powiązanie sposobu obliczenia podstawy wymiaru kary z momentem orzekania nie oznacza, iż karę można nałożyć tylko na członka zarządu, którego ze spółką publiczną związany jest stosunkiem pracy. Również niewskazanie przez ustawodawcę w art. 96 ust. 6 ustawy źródła uzyskania wynagrodzenia jest dodatkowym argumentem na to, że intencją prawodawcy było pozostawienie możliwości ustalenia podstawy wymiaru kary w sytuacji, gdyby członek zarządu nie piastował w chwili orzekania swojej dotychczasowej funkcji. Odnosząc się do wysokości nałożonej kary Komisja Nadzoru Finansowego wskazała, iż zgodnie z art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie maksymalna wysokość kary równa się wysokości trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia brutto tej osoby, wyliczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące przed nałożeniem kary. Dla ustalenia podstawy wymiaru kary finansowej brano pod uwagę okres [...] sierpnia – [...] października 2006 r., w którym to okresie M. L. uzyskał wynagrodzenie jedynie za miesiąc sierpień i to wynagrodzenie posłużyło do ustalenia podstawy wymiaru kary. Umowa o pracę M. L. wygasła [...]sierpnia 2006 r. i za okres od [...] do [...]sierpnia 2006 r. przysługiwało mu wynagrodzenie w kwocie 5.834 zł. Skargę na powyższą decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...]lutego 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. L. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 96 ust. 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539 i z 2006 r. Nr 157, poz. 1119) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że kara wskazana w tym przepisie może być nałożona na byłego członka zarządu. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że gdyby wolą ustawodawcy było karanie członka zarządu niezależnie od aktualnie pełnionej przez niego funkcji zastosowałby konstrukcję znaną z prawa karnego lub kodeksu spółek handlowych, przytoczył kilka przepisów kodeksu karnego i kodeksu spółek handlowych, w których konstrukcja normy prawnej jest odmienna. Podkreślał, że literalna i systemowa wykładnia przepisu art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie pozwala nałożyć karę jedynie na aktualnego członka zarządu, którym nie jest. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wnosiła o jej oddalenie. Nie zgadzała się z zarzutami skargi, wskazała, iż wykładnia dokonana przez skarżącego prowadzi do oczywistej sprzeczności z celem obowiązywania art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. Dla uniknięcia odpowiedzialności administracyjnej członek zarządu składałby rezygnację z pełnionej funkcji. Podkreśliła, iż przepisy prawa administracyjnego mają inną konstrukcję niż przepisy prawa karnego, bowiem przyznają organowi administracji publicznej uprawnienie do nałożenia kary. Również wskazany przez skarżącego przepis art. 483 § 1 k. s. h. nie może być zastosowany do wykładni przepisu art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, bowiem o odpowiedzialności członka zarządu przesądza jedynie fakt wyrządzenia szkody niezależnie od funkcji członka zarządu w chwili dochodzenia naprawiania szkody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja należy do kategorii decyzji uznaniowych. Kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego a więc, czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz, czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 96 ust. 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539 i z 2006 r. Nr 157, poz. 1119). Stosownie do niego, za rażące naruszenie obowiązków, o których mowa w ust. 1, Komisja może nakładać na członków zarządu spółki publicznej lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego kary pieniężne do wysokości trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia brutto tej osoby, wyliczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące przed nałożeniem kary. Z treści cytowanego przepisu wynika, że decyzja wydawana na jego podstawie ma charakter uznaniowy. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W niniejszej sprawie organ administracji ustalił wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego. Naruszenia obowiązków informacyjnych przez spółkę O. S.A. z siedzibą w W. ustalił w odrębnym postępowaniu (ostateczna decyzja z dnia [...] października 2006 r.), skarżący ich nie negował. Działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) Komisja Nadzoru Finansowego miała uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że naruszenie obowiązków informacyjnych przez O. S.A. było rażące. Osobą odpowiedzialną za naruszenia był skarżący sprawując jednoosobowo zarząd Spółki. Sąd nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu, iż z organ dokonał błędnej wykładni art. 96 ust. 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. Przepis ten daje możliwość nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu spółki publicznej a więc osoby odpowiedzialnej za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych. Dokonana przez skarżącego wykładnia tego przepisu ograniczająca w istocie odpowiedzialność za naruszenia nałożonych obowiązków tylko do osób pełniących funkcje członka zarządu w spółce w momencie wydawania decyzji przez organ jest sprzeczna z ratio legis art. 96 ust. 6 ww. ustawy. Decyzja uznaniowa może być uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O tego rodzaju naruszeniach można by mówić, gdy np. organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Takie uchybienia w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca, organ przeprowadził wnikliwe postępowanie dowodowe, zaś wydaną decyzję należycie uzasadnił. Gdy zatem zostały dostatecznie wyjaśnione wszystkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, a ustaleń faktycznych dokonano na podstawie materiału dowodowego, należycie ocenionego przez organ administracji, to skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.