II GSK 55/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Andrzej Kisielewicz NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 961/06 w sprawie ze skargi M. N. na uchwałę Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 7 marca 2006 r. nr bez numeru w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów 1. Uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 2. Zasądza od Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz M. N. kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. N. na uchwałę Naczelnej Rady Adwokackiej w Warszawie z dnia 7 marca 2006 r. w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd przedstawiając stan sprawy podał, że Okręgowa Rada Adwokacka w L. uchwałą z dnia 8 grudnia 2005 r., odmówiła M. N. wpisania na listę adwokatów. Z pisemnych motywów uchwały wynikało, że ubiegająca się o wpis nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, gdyż egzamin prokuratorski złożyła w 1997 r. i od tego czasu nie miała żadnego kontaktu z praktyką prawniczą. Nadto kandydatka odmówiła odpowiedzi na pytania dotyczące podstawowych zagadnień prawnych, a w takiej sytuacji jej wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Uchwałą Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 7 marca 2006 r. postanowiono jednomyślnie utrzymać w mocy zaskarżoną przez M. N. uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w L. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, iż zgodnie z brzmieniem art. 65 pkt 1 prawa o adwokaturze mającym podstawowe znacznie dla rozstrzygnięcia wniosku o wpis na listę adwokatów, zadaniem organów adwokatury jest zbadanie czy dotychczasowe doświadczenie zawodowe oraz znajomość zasad etyki adwokackiej i umiejętność ich stosowania gwarantują wystarczająco wysoki poziom wykonywania zawodu adwokata przez kandydatkę. Prezydium stwierdziło, iż złożone wraz z wnioskiem dokumenty oraz fakt, że M. N. nie miała żadnych zatargów z prawem nie są jeszcze wystarczające dla uznania, że zostały spełnione przesłanki z art. 65 pkt 1 prawa o adwokaturze. Oddalając skargę Sąd stwierdził, iż poziom umiejętności w zakresie udzielania pomocy prawnej jest ważnym elementem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Skład orzekający uznał, iż organy adwokatury prawidłowo przyjęły, że skarżąca praktycznie nie wykonywała samodzielnie żadnego zawodu prawniczego. Jednocześnie przyznał rację skarżącej, co do tego, iż celem zmiany ustawy prawo o adwokaturze dokonanym przez ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. /Dz. U. Nr 163, poz. 1361/ było poszerzenie dostępu do korporacji adwokackiej, jednakże nie mogło się ono łączyć zdaniem Sądu z obniżeniem jakości świadczonych usług przez korporację adwokacką. Sąd zgodził się również ze skarżącą, iż organy korporacji adwokackiej nie mają prawa badać wiedzy osób ze zdanym egzaminem sędziowskim, prokuratorskim, radcowskim czy też notarialnym. Zauważył jednak, że w świetle art. 17 ust. 1 Konstytucji RP nie można wymagać od organów samorządu adwokackiego, aby zrezygnowały, decydując o wpisie na listę adwokatów ze sprawdzenia poziomu umiejętności zawodowych. To sprawdzenia nie musi mieć formy egzaminu, lecz następować może w oparciu o akta osobowe zainteresowanego i odbytą z nim rozmowę. Dalej Sąd wywodził, że od kandydata na adwokata organy korporacyjne mają prawo oczekiwać znajomości prawa pozwalającej na udzielanie pomocy prawnej na wymaganym poziomie. Tego zaś skarżąca nie uprawdopodobniła nie tylko przez nie udzielenie odpowiedzi na zadane pytania z zakresu wiedzy prawniczej, gdyż do tego nie była zobowiązana, lecz przez odpowiednią pracę i osiągnięcia zawodowe. Dodatkowo Sąd podniósł, że Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja z 1982 prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten zapadł już po rozpatrzeniu sprawy przez organy samorządu adwokackiego i w ocenie Sądu nie mógł mieć zastosowania niniejszej sprawie, a jego przywołanie nastąpiło w celu potwierdzenia przyjętej przez Sąd tendencji do zwiększenia kontroli prawidłowości wpisów na listę adwokatów. II W skardze kasacyjnej od tego wyroku M. N. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: - przepisów art. 174 ust. 1 i ewentualnie ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ zwanej dalej p.p.s.a. - przepisów art. 65 pkt. 1-4, art. 66 ust.1 pkt. 2 i art. 68 ust. 2-5 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze /tekst jednolity Dz. U. z 2002r. Nr 123, poz. 1058 ze zm./ w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw /Dz. U. z dnia 26.08.2005r./ - dalej zwanej w skardze kasacyjnej "poa" - w szczególności przez: - błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 2 poa, poprzez przyjęcie, że przepis ten w rozpatrywanej sprawie ma "podstawowe znaczenie" i w dalszej kolejności dokonanie błędnej jego wykładni, powołując się na zapadły już po rozpatrzeniu wniosku skarżącej wyrok Trybunału Konstytucyjnego w kwestii zgodności tego przepisu z Konstytucją, mimo iż - co sam Sąd wyraźnie stwierdził - powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego "nie mógł mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie", - niewłaściwe zastosowanie art. 68 ust. 2-5 poa określającego tryb dokonywania wpisu na listę adwokatów, a zwłaszcza art. 68 ust. 4 poa, wskazującego, że Okręgowa Rada Adwokacka może odmówić wpisu na listę adwokatów tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy art. 65 pkt 1-3 lub art. 67 - poprzez jego pominięcie przy ocenie podstaw odmowy wpisu na listę adwokatów i dokonanie oceny odmowy wpisu na listę adwokatów w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 2 poa, interpretowany stosownie do wspomnianego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, - niewłaściwe zastosowanie art. 65 pkt 1 - 4 poa poprzez przyjęcie, że Okręgowa Rada Adwokacka w L. a następnie Naczelna Rada Adwokacka prawidłowo zbadała "czy kandydat spełnia warunki określone zwłaszcza w pkt 1 art. 65 ustawy" i przyjęcie, mimo stwierdzenia, że skarżąca "nie była zobowiązana - w związku z wnioskiem o wpis na listę adwokatów - do zdawania egzaminu potwierdzającego poziom wiedzy prawniczej, a wynik tego egzaminu nie mógł decydować o jej wpisie", że skarżąca, nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, wobec nieuprawdopodobnienia "znajomości prawa pozwalającej na udzielanie pomocy prawnej na wymaganym poziomie (...) przez odpowiednią pracę, osiągnięcia zawodowe", mimo złożenia przez nią dyplomu ukończenia wyższych studiów prawniczych i zaświadczenia złożenia egzaminu prokuratorskiego - poświadczających znajomości prawa i umiejętności jego stosowania. Podnosząc i rozwijając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, mimo iż nie wszystkie jej zarzuty są zasadne, a w zakresie, jakim przywołuje art.174 pkt 2 p.p.s.a. nie czyni zadość art.176 tej ustawy. Odnosząc się wpierw do tej ostatniej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że u podstaw rozpoznawanej skargi kasacyjnej przywołano art. 174 ust.1 p.p.s.a. "i ewentualnie ust.2". Powołując tę drugą ustawową podstawę kasacyjną autor skargi kasacyjnej ani w jej petitum ani też w uzasadnieniu nie wskazał żadnego przepisu postępowania, któremu miałby uchybić Sąd I instancji. Tymczasem art. 176 p.p.s.a nakłada na stronę skarżącą obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wymóg przytoczenia podstaw kasacyjnych, o którym mowa w komentowanym przepisie nie polega na przytoczeniu przepisu ustawy stanowiącego podstawę kasacji, lecz na sprecyzowaniu, jaki przepis prawa procesowego został naruszony i na czym to naruszenie polegało. Przy oparciu skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kasator zobligowany jest nadto wskazać potencjalny związek jaki zachodzi pomiędzy wytkniętym uchybieniem a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej. Ponieważ w tej sprawie strona skarżąca nie wypełniła w omawianym zakresie wymogów wynikających z art. 176 p.p.s.a. w związku z art.174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została w istocie oparta jedynie na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W obrębie tej podstawy kasacyjnej zostały postawione trzy zarzuty. Rozważania nad ich zasadnością poprzedzić należy omówieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej uchwały, w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Z dniem 10 września 2005 r. wszedł w życie m.in. art. 1 pkt 7 lit a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy o adwokaturze i niektórych innych ustaw /Dz. U. Nr 163, poz.1361/, zwanej dalej ustawą zmieniającą. Przepis ten nadał nowe brzmienie art. 66 ust.1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058/, zwanej dalej ustawą o adwokaturze . W myśl art. 66 ust 1 pkt 2 w tym nowym brzmieniu, wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego nie stosuje się do osób, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski lub notarialny. Stosownie natomiast do art. 68 ust. 2 prawa o adwokaturze w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 8 ustawy zmieniającej, wpis na listę adwokatów osoby, o której mowa w art. 66 ust. 1, następuje na jej wniosek na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej właściwej ze względu na miejsce złożenia wniosku o wpis. Z kolei, zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 4 prawa o adwokaturze, w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 8 ustawy zmieniającej, okręgowa rada może odmówić wpisu na listę adwokatów tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy art. 65 pkt 1- 3 lub art. 67. Przywołany w tym przepisie art. 65 pkt 1 prawa o adwokaturze stanowi, że na listę adwokatów może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daję rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie odmowa wpisu skarżącej na listę adwokatów została oparta właśnie na tym przepisie, a jego naruszenie stanowi jeden z zarzutów skargi kasacyjnej, dla dalszych rozważań istotnym jest dokonanie wykładni normy prawnej w nim zawartej. Wykładnię art. 65 pkt 1 prawa o adwokaturze godzi się jednak poprzedzić uwagami o charakterze ogólnym. Wprowadzając wymogi dotyczące charakteru osób mających wykonywać zawód adwokata czy też rękojmi prawidłowego jego wykonywania ustawodawca, podobnie jak w większości ustaw normujących wykonywanie innych zawodów prawniczych /radcy prawnego czy notariusza/ stworzył normatywne przesłanki dla zapewnienia odpowiedniej realizacji zadań przypisanych temu zawodowi. Zważyć dalej należy, że zawód adwokata jest zawodem zaufania publicznego. "Zawód zaufania publicznego" to zawód polegający na obsłudze osobistych potrzeb ludzkich, wiążących się z przyjmowaniem informacji dotyczących życia osobistego i zorganizowany w sposób uzasadniający przekonanie społeczne o właściwym dla interesów jednostki wykorzystaniu tych informacji przez świadczących usługi. Wykonywanie zawodu zaufania publicznego określane jest dodatkowo normami etyki zawodowej, szczególną treścią ślubowania, tradycją korporacji zawodowej czy szczególnym charakterem wykształcenia wyższego i uzyskanej specjalizacji /aplikacji/. /P. Sarnecki - Pojęcie zawodu zaufania publicznego na przykładzie adwokatury w: red. L. Garlicki Konstytucja - Wybory - Parlament, studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, Warszawa 2000, Liber s. 155 i nast./. Komentowany przepis art. 65 pkt 1 prawa o adwokaturze jest normą zawierającą kryteria ocenne. W hipotezie tej normy prawnej ustawodawca posłużył się zwrotami niedookreślonymi - "nieskazitelny charakter" i "rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu". Tworząc normatywne przesłanki dla zapewnienia odpowiedniej realizacji zadań przypisanych zawodowi adwokata ustawodawca poprzez użycie kryteriów ocennych pozostawił organom samorządu adwokackiego margines swobody w zakresie oceny stanu faktycznego i konkluzji wynikających z tej oceny. Pozostawienie takiej swobody uprawnionym organom nie oznacza w żadnej mierze dowolności w ocenie stanu faktycznego. Im bardziej nieokreślone są przesłanki podjęcia decyzji, tym bardziej szczegółowe, przekonywujące i pełne musi być uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienie określonego pojęcia. Naczelny Sąd Administracyjny a uprzednio i Sąd Najwyższy wielokrotnie dokonywał kontroli poprawności metodologicznej i merytorycznej rozumienie obu omawianych pojęć nieostrych i to na gruncie ustawy o adwokaturze jak i w oparciu o ustawę z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych /tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm./. Bogate orzecznictwo w tym przedmiocie było cytowane przez stronę skarżącą zarówno w odwołaniu, w skardze jak i w skardze kasacyjnej, w związku z czym zbędnym jest przywoływanie poszczególnych orzeczeń. Niemniej jednak wskazać należy, że sądy konsekwentnie przyjmowały, że przez rękojmie prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, o której mowa w art. 65 pkt 1 prawa o adwokaturze, należy rozumieć taki zespół cech osobistych charakteru i zachowań składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, które gwarantują właściwe wykonywanie zawodu adwokata. Jednocześnie w orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż komentowany przepis nie daje żadnych podstaw do sprawdzania znajomości prawa przez osobę ubiegającą się o wpis na listę adwokatów. W świetle dotychczasowych uwag stwierdzić należy, iż jakkolwiek ocena rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata dokonywana jest przez pryzmat dotychczasowych zachowań i w niektórych sytuacjach negatywna prognoza może w tej mierze wynikać z faktów wskazującej na brak profesjonalizmu kandydata na adwokata, to wówczas, gdy ubiegający się o wpis nie wykonywał w przeszłości innego zawodu prawniczego, żaden z przepisów obowiązujących w omawianym stanie prawnym nie nakładał na kandydata obowiązku uprawdopodobnienia, iż spełnia przesłankę rękojmi właściwego wykonywania zawodu adwokata. W szczególności zaniechanie przez ustawodawcę wprowadzenia wymogu wykazania się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym osób, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski lub notarialny /art. 66 ust.1 pkt 2 ustawy o adwokaturze w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą/ nie uprawniało organów korporacyjnych do sprawdzania poziomu ich umiejętności w ramach ustalania spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 65 pkt 1 ustawy o adwokaturze. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wpierw organy samorządu adwokackiego a następnie Sąd I instancji wykładając art. 65 pkt 1 prawa o adwokaturze przyjęły, że przepis ten daję podstawę do sprawdzania poziomu umiejętności w zakresie udzielania pomocy prawnej. Dalej Sąd I instancji przyjął, że to sprawdzenie nie musi mieć formy egzaminu, a wystarczającym do dokonania oceny jest analiza danych zawartych w dokumentach złożonych razem z wnioskiem o wpis. Następnie skład orzekający zaprezentował pogląd, iż organ samorządu adwokackiego ma prawo oczekiwać od kandydata na adwokata znajomości prawa pozwalającej na udzielenie pomocy prawnej na wymaganym poziomie, a tego skarżąca nie udowodniła. Te tezy Sądu I instancji, wskazują po pierwsze na to, że niewystarczającym jest dla skutecznego ubiegania się o wpis na listę adwokatów ukończenie wyższych studiów prawniczych i zdanie egzaminu sędziowskiego, prokuratorskiego, radcowskiego lub notarialnego. Koniecznym elementem jest jeszcze wykazanie, że zdobyte wykształcenie i specjalizacja gwarantują odpowiedni poziom umiejętności w zakresie udzielania pomocy prawnej. Po wtóre, to na wnioskującym o wpis ciąży obowiązek wykazania tych umiejętności. Po trzecie organy samorządu adwokackiego są zobowiązane do sprawdzania poziomu umiejętności zawodowych w ramach ustalania przesłanki rękojmi właściwego wykonywania zawodu adwokata, o której mowa w art. 65 pkt 1 prawa o adwokaturze, przy czym owo sprawdzanie nie musi mieć formy egzaminu. Z dotychczasowych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż taka wykładnia art. 65 pkt 1 prawa o adwokaturze, jakiej dokonał Sąd I instancji jest błędna, co czyni trzeci z zarzutów skargi kasacyjnej usprawiedliwionym. Racje ma także strona skarżąca twierdząc, że przepis ten został niewłaściwie zastosowany przez Sąd I instancji. Dodać jedynie należy, że niewłaściwe jego zastosowanie było następstwem błędnej wykładni dokonanej przez Sąd I instancji. Natomiast nie są usprawiedliwione te zarzutu skargi kasacyjnej, które opierają się na przekonaniu strony skarżącej, że Sąd I instancji wykładając art. 66 ust.1 pkt 2 prawa o adwokaturze, w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą i art. 68 ust. 2-5 prawa o adwokaturze również w tym nowym brzmieniu, w istocie wykładał te przepisy kierując się orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego zapadłym już po wydaniu zaskarżonej uchwały. Zważyć, bowiem trzeba, że Sąd przytaczając fragmenty uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06 wyraźnie wskazał, że orzeczenie to nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ponadto, przytoczone orzeczenie odnosiło się do art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa o adwokaturze w brzmieniu nadanym mu art.1 pkt 7 a ustawy zmieniającej. Natomiast w tej sprawie odmowa dokonania wpisu skarżącej na listę adwokatów oparta została na niespełnieniu przez kandydatkę wymogu rękojmi właściwego wykonywania zawodu adwokata, o czy stanowi art.65 pkt 1 prawa o adwokaturze. Przepis ten nie był przedmiotem badania Trybunał Konstytucyjny w sprawie, w której zapadł powołany przez Sąd I instancji wyrok w dniu 19 kwietnia 2006 r. Konstytucyjnością art. 65 pkt 1 prawa o adwokaturze zajmował się Trybunał Konstytucyjny w innej sprawie, w której orzeczeniem z dnia 7 maja 2002 r. orzekł, że przepis ten jest zgodny z art. 32 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP i nie jest niezgodny z art. 31 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP /OTK-A 2002/3/29/. Naczelny Sąd Administracyjny uznając za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 65 pkt 1 prawa o adwokaturze w obu formach, o których stanowi art.174 pkt 2 p.p.s.a., w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.