II OSK 921/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz ( spr.) del. sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 1219/05 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę wniesioną przez M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Wójt Gminy Nowosolna na podstawie art.36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) w związku z uchwałą Rady Gminy Nowosolna nr XXVIII/246/2002 z dnia 4 kwietnia 2002r. w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowosolna, obejmującą części obszarów wsi Bukowiec, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego Nr 142 z dnia 22 czerwca 2002r.: 1) ustalił jednorazową opłatę dla M. K. byłego właściciela nieruchomości położonej we wsi G. stanowiącej trzy działki gruntu, oznaczonej numerami [...] o powierzchni 1573 m2, [...] o powierzchni 2000 m i [...] o powierzchni 2001 m w obrębie ewidencyjnym G., uregulowanych w KW [...], w wysokości 30.985,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i jej sprzedaży; 2) pomniejszył opłatę planistyczną o kwotę 3.685 zł, wpłaconą na konto depozytowe tytułem przedpłaty, ustalając łączną kwotę do uiszczenia na 27.300,20 zł, wskazując jednocześnie termin i formę płatności. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesiona przez M. K. skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydanie decyzji w przedmiocie opłaty planistycznej nie zależy od uznania organu, lecz jest obligatoryjne i uzależnione jedynie od spełnienia przesłanek określonych w art. 36 ust. 4 ustawy, przy posiłkowym zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. Nr 261 z 2004r. poz. 2603 ze zm. ). Sąd pierwszej instancji wskazał, iż do określenia wartości nieruchomości przed i po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wraz z wydanym w oparciu o delegację ustawową, wynikającą z art. 159 tejże ustawy, aktem wykonawczym w postaci rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Wprawdzie w dacie orzekania przez organy obu instancji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 230, poz. 1924) już nie obowiązywało, a które między innymi w operacie szacunkowym sporządzonym w grudniu 2003r. uwzględniał rzeczoznawca majątkowy A. T., to okoliczność ta nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Wskazany wyżej akt wykonawczy został bowiem z dniem 22 września 2004r. zastąpiony przez kolejne rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r.w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ), jednakże zawarte w nim przepisy w zakresie metod stosowanych w podejściu porównawczym przy dokonanej wycenie, zastosowanej w mniejszej sprawie przez biegłego, nie uległy zmianie (odpowiednio § 5 i § 4 wskazanych aktów). W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wskazane wyżej naruszenie przepisów prawa nie miało wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie dawało podstaw do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. W ocenie Sądu postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w sposób prawidłowy i pozwalający na wydanie decyzji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Opłata planistyczna została ustalona zgodnie z zasadami określonymi w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. Nr 261 z 2004r., poz. 2603 ze zm. ), w tym art. 151 ust. 1 pkt 1 i ust 5 oraz 151 - 156 ustawy. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, iż operaty szacunkowe złożone w przedmiotowej sprawie, odpowiadają ustawowym wymogom, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonując ustalenia wartości przedmiotowych działek rzeczoznawca majątkowy A. T. przyjął do porównania działki o takim samym przeznaczeniu zarówno przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po jej zmianie, jak działki podlegające oszacowaniu, podobne do nieruchomości wycenianej, przy jednoczesnym uwzględnieniu lokalizacji i atrakcyjności lokalizacji, sąsiedztwa, dojazdu, uzbrojenia powierzchni i parametrów działki. Stosując podejście porównawcze rzeczoznawca przyjął dopuszczalne metody szacowania - porównywania parami i korygowania ceny średniej. Przedstawionej wycenie, zdaniem Sądu nie można skutecznie zarzucić ani zaniżenia wartości działek przed zmianą planu, ani zawyżenia ich wartości po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczoznawca A. T. wyjaśnił przyczyny wyboru podejścia i metody wyceny, a także uwzględnił istotne dane porównywanych przy wycenie nieruchomości. Opinia w sposób jednoznaczny wskazuje na to, iż zmiana przeznaczenia terenu z upraw polowych na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne spowodowała oczywisty wzrost jego wartości. Dlatego też, zdaniem Sądu, w świetle zebranego i prawidłowo przez organ ocenionego materiału dowodowego, w związku z uchwałą Rady Gminy Nowosolna nr XXVIII/246/2002 z dnia 4 kwietnia 2002r. w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowosolna dotyczącej części obszaru wsi Bukowiec (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 142, poz. 2109), na skutek której przedmiotowe działki z wcześniejszego przeznaczenia pod uprawy polowe zostały przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, nastąpiła zmiana wartości tychże nieruchomości. Sąd wskazał też, iż zgodnie z art. 36 ust. 4 zd. drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Tak więc ustalona w § 12 uchwały Rady Gminy Nowosolna nr XXVIII/246/2002 z dnia 4 kwietnia 2002r. procentowa stawka mieściła się w ustawowych granicach i stanowiła obowiązujące prawo miejscowe. Dlatego też dla wyniku przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia okoliczność, iż stawka ta dla niektórych terenów Gminy Nowosolna uległa zmianie w późniejszym okresie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż bezpodstawny jest zarzut M. K., dotyczący naruszenia przez organ art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie w rozliczeniu szacunkowym faktycznych nakładów poniesionych przez skarżącego, które miały wpływ na wartość sprzedanych nieruchomości, a związanych z nabyciem działki przeznaczonej na drogę dojazdową. Przepis ten, zgodnie z którym opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości, został bowiem uchylony z dniem 22 września 2004r. Nastąpiło to na mocy art. 10 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 141 z 2004r., poz. 1492 ), a tym samym przepis ten nie obowiązywał już w dacie wydania zaskarżonych decyzji. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) oddalił skargę jako bezzasadną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię tj. : a). - art. 36 ust.4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) przez nierozważenie zawartego w tym przepisie zwrotu "w związku" i pominięcie faktu, iż o sprzedaży nieruchomości zadecydowało wykupienie przez M. K. drogi dojazdowej do działek wchodzących w skład przedmiotowych nieruchomości. b). - art. 153 ust 1 i art. 157 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) przez wyrażenie błędnego poglądu, że skarżący powinien przedłożyć operat szacunkowy sporządzony przez innego biegłego - podczas gdy istotą sprawy jest interpretacja art. 36 ust. 4 ustawy z 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący wskazał, że po wejściu w życie uchwały Rady Gminy Nowosolna z dnia 4. 04.2002 r. w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego kupił on działkę [...], przylegającą do pozostałych trzech działek, którą przeznaczył na drogę dojazdową do każdej z nich. Przed powstaniem tej drogi skarżący bezskutecznie poszukiwał nabywców przedmiotowych nieruchomości. Znalazł ich dopiero dzięki tej drodze. Okoliczność ta nie została uwzględniona przez Sąd I instancji, a ma ona istotne znaczenie dla określenia stopnia związku wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego i art. 36 ust. 4 ustawy z 27.03.2003 r. możliwości takiej nie wyklucza. Gdyby nie droga dojazdowa, o której mowa wyżej, możnaby mówić tylko o fikcyjnej wartości nieruchomości, a nie rynkowej co nie daje się pogodzić z art. 153 ust. 1 ustawy z 21. 08.97 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi o cenach realnych. Ten sam przepis wskazuje, że metoda podejścia porównawczego zastosowana dla wyceny nieruchomości w tej sprawie oparta jest na podobnych transakcjach wolnorynkowych na rynku właściwym ze względu na położenie wycenionej nieruchomości i przeprowadzenie porównań z nieruchomością wycenioną dla skorygowania różnic. Zdaniem wnoszącego kasację wzięte przez biegłego pod uwagę ceny jako porównywalne nie pozostają w zgodzie z wymogami stawianymi w tej kwestii w przedmiocie oznaczenia rynku właściwego dla nieruchomości z B. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W nadesłanym w dniu 19 czerwca 2007r. (data wpływu) do Naczelnego Sądu Administracyjnego piśmie zatytułowanym "uzupełnienie skargi kasacyjnej" pełnomocnik strony wnoszącej kasację przedstawił zarzuty dotyczące wykonania operatu szacunkowego i wskazał na naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 10 §1 w zw. z art. 67 § 1 i 2, art. 79 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 154 ust. 1, art. 159 i art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Stwierdzić trzeba, iż zdanie drugie art. 183 § 1 p.p.s.a. pozwala stronom przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Prawo to nie oznacza jednak prawa do uzupełnienia podstaw kasacyjnych, przez powołanie nowych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 131/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 14, wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2004 r., sygn. akt GSK 816/04, wyrok NSA z dnia 12 października 2004 r., sygn. akt FSK 554/04 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kantor Wydawniczy "Zakamycze", Kraków 2005, s. 460). W przedmiotowej sprawie pełnomocnik strony skarżącej w piśmie, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 19 czerwca 2007r. zatytułowanym "uzupełnienie skargi kasacyjnej" przedstawił kolejne zarzuty kasacji wskazując na naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 10 §1 w zw. z art. 67 § 1 i 2, art. 79 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 154 ust. 1, art. 159 i art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzić trzeba, iż przytoczone przez pełnomocnik strony nowe przepisy stanowiące rozszerzenie postaw kasacyjnych, nie zasługują na rozpatrzenie, jako przedstawione z uchybieniem terminu w jakim należy wnosić skargę kasacyjną. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do odniesienia się wyłącznie do zarzutów wskazanych we wniesionej skardze kasacyjnej. Odnosząc się we wskazanym zakresie do zarzutów kasacji podkreślić trzeba, iż skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc zarzucie naruszenia prawa materialnego. Z tym, że uchybienie przepisom prawa materialnego wskazanego we wniesionej kasacji strona skarżąca upatruje w wadliwie ustalonym jej zdaniem stanie faktycznym. Jednakże w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania sądowego pozwalających na zakwestionowanie przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego nie postawiono. W konsekwencji ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonym wyroku uznać trzeba za wiążące, jako że strona wnosząca kasację w żaden sposób ich nie podważyła. Wskazany wyżej fakt związania z ustaleniami przyjętymi w zaskarżonym wyroku czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 i art. 157 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ). Mając na względzie nie podważony skutecznie przez skarżącego stan faktyczny w przedmiotowej sprawie uznać trzeba za zupełnie nietrafny zarzut błędnej wykładni art. 36 ust.4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) przez nierozważenie, zdaniem skarżącego, zawartego w tym przepisie zwrotu "w związku" i pominięcie faktu, iż o sprzedaży nieruchomości zadecydowało wykupienie przez M. K. drogi dojazdowej do działek wchodzących w skład przedmiotowych nieruchomości. Przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Z konstrukcji tego przepisu wynika, iż pobranie tej opłaty jest obligatoryjne, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę określenie "pobiera". W warunkach przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, Sąd ten był uprawniony do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie jest zasadnym zarzut błędnej wykładni tej normy w zakresie przytoczonym we wniesionej kasacji. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.