I OSK 1104/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski Grzegorz Jankowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka masy upadłości P. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1256/05 w sprawie ze skargi Syndyka masy upadłości [...] w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], decyzją z dnia 6 grudnia 1995 r. nr [...], orzekł o przekazaniu w zarząd Zakładu Karnego nr 1 w [...] na czas nieokreślony, zabudowanej nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 22 o powierzchni 3,0821 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa oraz ustalił opłaty roczne z tytułu zarządu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Naczelnik Zakładu Karnego nr 1 w [...] wystąpił w dniu 27 grudnia 1991 r. z wnioskiem o przekazanie w zarząd wyżej opisanej nieruchomości, będącej w posiadaniu Zakładu Karnego nr 1 bez dokumentu w formie prawem przewidzianej. Jako podstawę prawną decyzji przekazującej przedmiotową nieruchomość w zarząd Zakładowi Karnemu, organ wskazał art. 80 ust. 1a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30, poz. 127). Decyzja powyższa stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia 28 lipca 2004 r. Syndyk masy upadłości P. w [...], wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 6 grudnia 1995 r., wskazując jako podstawę prawną wniosku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. We wniosku podniesiono, że nieruchomość objęta decyzją była w faktycznym władaniu dwu państwowych jednostek organizacyjnych, tj. Zakładu Karnego nr 1 i P. w [...]. Decyzją objęto tylko jeden podmiot, a drugi nie był zawiadomiony o toczącym się postępowaniu, czym organ naruszył art. 28 k.p.a. Jako dowody na istnienie posiadania przez P. w [...] części nieruchomości objętej decyzją wnioskujący wskazał: 1. wyciąg ze spisu inwentarza masy upadłości P., wykazujący w pozycji pierwszej budynek produkcyjno-administracyjny z portiernią, śluzą, stacją trafo; 2. operat szacunkowy oraz budynki opisane w pkt 1, a także budynki garaży i magazynów, osłonę śmietnika, drogi, place i chodniki; 3. pismo P. potwierdzające, że budynki i środki trwałe są w ewidencji dokumentującej ich posiadanie oraz poniesienie nakładów ze środków przedsiębiorstwa; 4. wniosek o dokonanie wpisu w rejestrze przedsiębiorstw państwowych z dnia 30 czerwca 1993 r. zawierający wykaz majątku przedsiębiorstwa; 5. odpis pisma Narodowego Banku Polskiego Departamentu Wojskowego z dnia 6 kwietnia 1974 r., potwierdzającego fakt przyznania kredytu na inwestycje dla P. - poprzednika prawnego P.. Syndyk masy upadłości podkreślił, że Kierownik Urzędu Rejonowego wydając przedmiotową decyzję, nie wyjaśnił istotnej kwestii posiadania części gruntu przez P., czym naruszył podstawową normę prawną - art. 28 k.p.a. Wojewoda [...] po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 6 grudnia 1995 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda wskazał, że z przeprowadzonej analizy dokumentów zebranych w sprawie wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana kompleksem budynków penitencjarnych przeznaczonych dla potrzeb więziennictwa, ogrodzona wysokim płotem z cegieł, oznaczona w ewidencji gruntów nr 22 o powierzchni 3,0821 ha, obecnie zapisana w księdze wieczystej Kw nr 26 158, przed wojną była - według zapisów w księdze wieczystej - użytkowana przez "Dom Karny". Nieruchomość nie miała wówczas założonej księgi wieczystej, lecz była zapisana w matrykule w art. 290 - Skarb Państwa Polskiego - Dom Karny. Od założenia ewidencji gruntów działka była wykazana jako własność Skarbu Państwa - Ministerstwo Sprawiedliwości. Organ podkreślił, że z dokumentów przedstawionych przez P. wynika, że użytkowało ono budynki na terenie Zakładu Karnego nr 1 w [...] i jako użytkownik ponosiło opłaty, między innymi podatek od nieruchomości, jednak nie przedłożyło żadnego dokumentu potwierdzającego przekazanie mu terenu. Poniesienie nakładów nie jest równoznaczne z nabyciem praw do gruntu. Organem założycielskim przedsiębiorstwa był Minister Sprawiedliwości, było ono jednostką organizacyjną więziennictwa, zatem dopuszczenie do wybudowania obiektów nie budzi wątpliwości. Wojewoda ustalił także, że majątek w jaki zostało wyposażone przedsiębiorstwo stanowił inną nieruchomość, co wynika z wypisu z rejestru przedsiębiorstw. Wybudowanie budynków może być podstawą do dochodzenia zwrotu poniesionych nakładów, ale w innym postępowaniu. Fakt wybudowania obiektów przez P. na terenie Zakładu Karnego nr 1 w [...] był znany organowi wydającemu decyzję z dnia 6 grudnia 1995 r., o oddanie nieruchomości w zarząd i przed wydaniem decyzji uwzględniony, bowiem zlecona została wycena budynków dla potrzeb ustalenia opłaty rocznej. W zaistniałej sytuacji organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 6 grudnia 1995 r. rażąco narusza prawo. W wyniku rozpoznania odwołania syndyka masy upadłości P., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i orzekł o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 6 grudnia 1995 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji musi pochodzić od podmiotu mającego przymiot strony. Według orzecznictwa sądowoadministracyjnego, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 6 grudnia 1995 r. został złożony przez Syndyka masy upadłości P. w [...], które nie było stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Z akt sprawy wynika, że przedsiębiorstwo to nie legitymowało się i obecnie również nie ma tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, a jedynie bezpłatnie używa część tej nieruchomości na podstawie umowy użyczenia z 12 marca 1998 r., zawartej z Zakładem Karnym już po wydaniu kwestionowanej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że sam zamiar nabycia praw do spornej nieruchomości wskazuje jedynie na istnienie interesu faktycznego, nie zaś na interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny nie zależy od subiektywnego przekonania, że zachodzi związek między postępowaniem, a sytuacją zainteresowanego, lecz musi pochodzić z ustawowego źródła. Organ uznał, że Wojewoda [...] prowadził postępowanie z wniosku podmiotu nieposiadającego legitymacji do jego złożenia i z tych względów na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 3 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 6 grudnia 1995 r. Skargę od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Syndyk masy upadłości P. w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 6 grudnia 1995 r. i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono błędne przyjęcie przez organ wydający zaskarżoną decyzję, że upadłemu przedsiębiorstwu nie przysługuje status strony. Decyzja o oddaniu w zarząd nieruchomości innemu podmiotowi, niewładającemu częścią nieruchomości posiadanej przez przedsiębiorstwo, naruszyła art. 80 ust. 1a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bowiem pozbawiła to przedsiębiorstwo możliwości złożenia wniosku i w konsekwencji uzyskanie przez niego decyzji oddającej mu w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste gruntu, który posiadało. Pozbawiono zatem skarżącą statusu strony w postępowaniu dotyczącym nabycia konkretnego uprawnienia. Samo oddanie w zarząd następowało na wniosek uprawnionego, lecz zaskarżona decyzja o zarządzie objęła niezgodnie z przepisami część nieruchomości, która powinna pozostać poza zakresem decyzji. W ocenie skarżącego naruszenie prawa jest rażące, gdyż w jego wyniku odebrano określonemu podmiotowi uprawnienia i związane z nimi obowiązki, uniemożliwiono jakiekolwiek działanie w zakresie ukształtowania statusu władania nieruchomością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1256/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości P. w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że przedmiotem oceny jest ostateczna decyzja uchylająca poprzedzającą ją decyzję Wojewody i orzekająca o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 6 grudnia 1995 r. o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w zarząd Zakładowi Karnemu nr 1 w [...]. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia wskazaną przez organ było przyjęcie, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności nie ma przymiotu strony, co skutkowało niespełnieniem warunku określonego przez ustawodawcę w art. 157 § 2 kpa. Stosownie bowiem do tego przepisu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku złożenia wniosku podmiot go składający musi posiadać przymiot strony. Zasadnicze zatem dla rozstrzygnięcia w sprawie było rozważenie, czy skarżący posiada przymiot strony w toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. W tej kwestii w ocenie Sądu, organ administracji dokonał prawidłowej oceny braku po stronie skarżącego przymiotu strony. Bezspornie skarżący nie był stroną postępowania, którego przedmiotem było przekształcenie stosunków własnościowych między Skarbem Państwa, a Zakładem Karnym nr 1 w [...], zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. W sprawie należy posiłkować się utrwalonym już orzecznictwem, dotyczącym legitymacji do bycia stroną w postępowaniu uwłaszczeniowym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że przedmiot postępowania uwłaszczeniowego wyznacza krąg uczestniczących w nim podmiotów. Określające status strony w tym postępowaniu uprawnienie lub obowiązek prawny, o czym mowa w art. 28 k.p.a., stanowi kategorię normatywną i musi mieć swe źródło w przepisach będących podstawą rozstrzygnięcia. Skarżący nie wykazał, że ma ujawniony tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, co mogłoby stanowić źródło jego interesu prawnego. Skarżący jedynie bezpłatnie używa części nieruchomości na podstawie umowy użyczenia zawartej w Zakładem Karnym nr 1 w [...] z dnia 12 marca 1998 r. Sam zamiar nabycia praw do spornej części nieruchomości, nie stanowi interesu prawnego lecz wskazuje na istnienie interesu faktycznego. Interes prawny musi mieć źródło w przepisie prawa materialnego. W tym aspekcie wskazywany przez skarżącą art. 80 ust. 1a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie stanowi źródła interesu prawnego dla udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji ostatecznej. Decyzja o oddaniu w zarząd nieruchomości nie ma charakteru deklaratoryjnego lecz jest orzeczeniem administracyjnym konstytutywnym i dlatego oddanie w zarząd nieruchomości nie może nastąpić z data wsteczną, czyli źródłem interesu prawnego skarżącego nie mogą być też odpowiednie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. (tekst jedn. Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), gdyż w datach wskazanych w tych przepisach skarżący nie uzyskał zarządu, czy użytkowania nieruchomości. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że przez wydanie kwestionowanej decyzji pozbawiono skarżącego możliwości złożenia wniosku o zarząd w trybie art. 80 ust. 1a ustawy z dnia 26 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oddanie nieruchomości w zarząd we wskazanym trybie, następowało na wniosek strony lecz z faktu, że strona skarżąca z tego nie skorzystała, nie można wyprowadzać wniosku, że wydanie kwestionowanej decyzji było ku temu przeszkodą. Jeśli zaś chodzi o sposób zakończenia postępowania - wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję Wojewody i odmawiającą wszczęcia postępowania, Sąd zauważył, że organ powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, publ. ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Jednakże z uwagi, że powyższe nie wpływa na zasadność rozstrzygnięcia i nie wywołuje odmiennych skutków procesowych Sąd uznał, że nie jest to dostateczna podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł o oddaleniu skargi. Syndyk masy upadłości P. w [...] wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przysługuje tylko stronom objętym decyzją, Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że źródłem aktualnie istniejącego interesu prawnego skarżącego są przepisy szeroko rozumianej sytuacji prawnej skarżącego, wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści prawnie chronione, określone przez normy dotyczące rozliczenia zwrotu nakładów przez samoistnego posiadacza rzeczy, tj. art. 226 k.c., a także odpowiednio art. 230 k.c., gdyby w postępowaniu sądowym zostało przyjęte, że skarżący był posiadaczem zależnym. Dopóki decyzja oddająca w zarząd nieruchomość innemu podmiotowi, którą posiadał i wybudował skarżący, na podstawie art. 80 ust. 1a ustawy o gospodarce gruntami jest decyzją w pełnym zakresie obowiązującą, dopóty nie będzie możliwe dochodzenie praw o zwrot poniesionych nakładów. Obowiązująca zasada praworządności nakazuje przestrzegać prawa, które jest wyznaczone zakresem tej decyzji wprost odnoszącym się do podstawy prawnej oznaczonej normą art. 80 ust. 1 ww. ustawy. I w tym znaczeniu podstawą prawa materialnego stanowiącego źródło interesu prawnego skarżącego jest powyższy przepis. Odmówienie statusu strony skarżącemu i nierozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w zasadzie potwierdza przyjęcie założenia, że w postępowaniu administracyjnym, tożsamość sprawy administracyjnej może być określona wyłącznie poprzez pokrywanie się elementów podmiotowych, natomiast w sytuacji gdy pokrywają się tylko elementy przedmiotowe, jeżeli chodzi o dysponowanie tym samym dobrem, to z tych względów, że strona nie wystąpiła na odpowiednim etapie jako strona w sprawie wydania decyzji przyznającej jej status prawny co do posiadanej nieruchomości, nie można wzruszyć decyzji nawet w takim przypadku, gdy decyzja opiera się na nieprawdziwym stanie faktycznym, tj. oświadczeniu o posiadaniu budynku przez podmiot, który budynku nigdy nie posiadał. Wyrok zatem zapadł z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. i art. 80 ustawy o gospodarce gruntami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest usprawiedliwiony. Art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego uzależnia przyznanie statusu strony od spełnienia przesłanki interesu prawnego lub obowiązku. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku prawnego są przepisy szczególne materialnego prawa administracyjnego. Art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi zatem samoistnej normy prawnej wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku, a stosowany musi być łącznie z szczególnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego. Interes prawny to interes indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Ten przepis materialnego prawa administracyjnego musi dawać podstawę do dokonania przez właściwy organ administracji publicznej, autorytatywnej konkretyzacji w zakresie uprawnienia lub obowiązku jednostki, która domaga się przyznania statusu strony w danym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że źródłem interesu strony są przepisy szeroko rozumianej sytuacji prawnej skarżącego, wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju. Takie wyprowadzenie interesu prawnego warunkującego przyznanie statusu strony jest niedopuszczalne, zwłaszcza w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego. Przepisy kodeksu cywilnego nie stanowią podstawy materialnoprawnej rozpoznawania spraw administracyjnych, a zatem i nie stanowią podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 6 grudnia 1995 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 80 ust. 1a ustawy z 29 grudnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. 1881 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), interes prawny przesądzający o przyznaniu jednostce statusu strony, może być wyprowadzony wyłącznie na podstawie art. 80 ust. 1a tej ustawy. Wyprowadzenie zatem interesu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym na podstawie przepisów prawa, które nie były podstawą prawną do wydania decyzji w postępowaniu zwykłym jest niedopuszczalne. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.